内蒙古农业大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆＩｎｎｅｒＩｖｌｍ￣ｌｉａ ｃｕＩｔｕｍ１￣ｈｉｖｅｒｓｌｔｙ（Ｓ。ｃ ＳｃｉｅｎｃｅＦＡｔ￣） ２０１０年第５期（第１ｚ卷总第５３期） Ｎ Ｓ ２０１０（Ｖｏ１．１２ ＳｕｍＮｏ．５３） 开发区耕地保护与城市用地的矛盾与协调 ●吴利，李兰 （玉溪师范学院资环院，云南玉溪６５３１００） 摘要：开发区是我国新的经济增长点或经济增长区，并以成片土地开发为特点，然而我国人地矛盾突出，农用地转为建 设用地的总量有限，因而造成耕地保护与城市用地的矛盾突显。如何在保证开发区的持续健康发展的前提下，同时兼顾 耕地保护的国策，这就需要在集约节约用地，优化用地结构等方面进行思考和探讨，将矛盾从不断激化向协调的方向转 化。对娄底市娄星区耕地现状及城市用地的需求两方面来分析娄星区耕地保护与城市用地之间的矛盾，从宏观层面上 指出在开发区中存在的土地粗放利用等问题，并针对性地提出协调耕地保护与城市用地矛盾的措施和建议。 关键词：耕地保护；城市用地；节约集约利用；可持续利用；娄星区 Ｄ０Ｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９－－４４５８．２０１０．０５．０３８ 中图分类号：Ｆ３２１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号ｔ １００９—４４５８（２０１０）０５一Ｏ１Ｏ８一Ｏ３ 一、引言 成以冶金、建材、煤炭、机械为主的产业基地。城区西北部和南面 我国正处于工业化、城镇化快速发展的阶段。作为地区经济 发展的重要载体，开发区在带动区域产业发展和城市化水平提高 方面具有重要意义，是统筹城乡经济社会发展，推进工业化、城镇 创办了占地１ｏ平方公里的南阳工业和占地３ｌ平方公里的农业科 技示范园作为招商引资、区域经济发展新的平台。南阳工业园以 “服务涟钢，依托薄板，拓展产业，发展娄星”为战略方针，重点发展 钢铁冶炼和煤气制造配套服务为主的上游产品，注重开发以薄板 深加工、煤化工为主，对水质污染较少的中下游产品。农业科技示 化的重要平台。因此，随着经济和社会的不断发展，开发区的建设 和发展不可避免地要占用地。并且由于我国的开发区是在经济转 轨、市场经济不够成熟的背景下产生的，带有较浓的行政色彩，因 而工发区土地利用方式以地方政府为主进行成片开发＿】］，同时开 范园以绿色环保为主题，以生态城市为理念，以科技为支撑，着力 开发生态旅游、现代农业及商贸物流产业，规划建设成为现代化农 业示范区及生态旅游、休闲度假的城市后花园。 发区的性质也要求其成规模发展，规模也就意味着要占用大量的 土地。然而由于我国人地矛盾突出，生态环境压力大，农用地转为 建设用地的矛盾突显。如何做到城市化建设与耕地保护两不误， 推进节约和集约用地，提高土地资源对经济社会发展的保障能力， 这就需要我们转变用地方式，从集约化利用土地和优化用地结构 三、耕地保护与城市用地的矛盾 １．耕地现状 ２００７年娄星区人均占有耕地仅Ｏ．４７亩，远远低于世界粮油组 织规定的人均耕地占有量。由下图可知，娄星区从１９９６年以来耕 道路进行思考和探讨，将矛盾从不断激化走向协调。本文拟对娄 星区耕地现状及城市用地的需求进行分析，探索土地利用中存在 的问题，并试图提出有效的解决措施和建议。 地面积锐减，尤其是１９９８－－２００２年问正是大兴开发区时，耕地减少 速度非常快，以年均８０公顷的速度下降。耕地减少的主要原因 是：农业产业结构调整幅度大，各项建设用地大量增加，交通用地 增加，城区的增大及小城镇的建设，导致耕地面积大量减少。 二、研究区域概况 娄星区是娄底市一个新兴的工业城区，地处湖南省中部，涟水 （１）耕地占用仍处于上升阶段。随着经济社会的发展，人类对 河中上游，湘黔铁路与娄邵铁路交汇处。东与湘乡市接壤，南与双 峰县相连，西与涟源市毗邻，北同宁乡县交界。辖１２个乡镇、街道 办事处，总面积４３０平方公里，人口４Ｏ万，有“湘中明珠”之美誉。 土地的开发利用不断深化，土地的主要功能作用也发生相应变化。 农地非农化并不是绝对不可行的，而是经济发展进程中一个必然 的阶段和过程。有关研究已经表明，经济发展和耕地损失问存在 娄星区地理位置优越，交通便利，是南北通达、东西连贯的南方重 要交通枢纽之一；资源丰富，是湖南省能源原材料基地，已探明可 供开采的矿藏２４种，其中高品位锰矿和煤炭储量极其丰富，已形 类似库兹涅茨曲线倒Ｕ关系，随着经济的发展，耕地损失率呈现先 减少后增加再减少的趋势Ｌ２］。由下图可知，娄星区在１９９８－－２ＯＯＯ 年期间，国家倡导大兴开发区时期耕地速度减少迅速，到２００１年 ＊ 收稿日期：２ＯｌＯ—Ｏ５一ｌ５ 作者简介：吴利（１９８Ｏ一），女，湖南泪罗人，玉溪师范学院资环院，助教，硕士，研究领域：土地经济与房地产管理 ●吴利．李兰开发区耕地保护与城市用地的矛盾与协调 管 理 耕地减少面积为负数，而在２０Ｏ３年耕地面积减少又达到９ｏ多公 顷，２（Ｘ）４年减少面积为２３公顷，进一步说明了耕地占用仍处于上 ２．城市用地的需求 在土地资源日益紧缺的情况下，由于投资者看好低价工业用 地的增值空间而产生的强烈投资冲动和不少政府官员希望以数字 升阶段，只是由于国家的占补平衡政策已开始落实，开始进行土地 开发、复垦和整理以补充耕地。 １２０００．００ ６６ｏ０．００ １１９００．００ １ ６４ＯＯ－００ １１８００．００ 』６２００００ ．一１１７００．００ ６０Ｏ０．００ ！｛５８００．００哩 １１６００ ００ ．辏１１５００５６ ｏｏ Ｈ ．００ ｊ ｌ ５４００．００ 。 １１４００．００； ５２∞．∞啵 １１３０ｎ００ 一．．－一一 ｔ… 一 一一 ５Ｄ吡ｏ０ １９９６ １９９７ １９９８ １９９９ ２０００ ２００１ ２００２ ２００３ ２００４ 图１娄星区１９９６－－２００４年耕地与居民点及工矿用地变化情况 Ｆｉｇ１ｎｌｅ ｃｈａｎｇｅ ｏｆｆａｒｍｌａｎｄ ａｎｄ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ ａｎｄｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ ａｎｄｍｉｎｅｒａｌｌａｒｄｉｎＬｏｕＸｉｎ ａｒｅａｆｒｏｍ１９９６ｔｏ ２００４ １４０．００ Ｉ２０．００ 娶ｌ００．０Ｏ 一８０．００ 陶６０．ｏ０ ４０．００ 望２０．００ Ｏ．∞ １９９７ １９９８ １９９９ ２０００ ２００１ ２００２ ２００３ ２００４ 图２娄星区１９９６－－２００４年耕地面积减少情况 ２ Ｔｈｅ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎｏｆｆａｒｍｌａｎｄｉｎ ＬｏｕＸｉｎ ａｒｅａｆｒｏｍ１９９６ｔｏ ２００４ ２００２年随着改革开放的深入，市场机制的发展，地政改革的深 化，新兴的交通、能源、商业城市的各项建设用地、居民建设用地， 小城镇建设用地，房地产的开发，城市南新区的拓展，造成娄星区 耕地锐减２６．９５公顷；由于潭邵高速公路连接线扩宽、湘中大道及 农村道路的修建，造成耕地减少１３．５５公顷；农业内部产业结构调 整以及生态退耕还林等又是耕地锐减的—个原因。２００７年娄星区 经济进一步快速发展，用地的需求也越来越大，然而城市用地的占 用仍然主要以占用耕地为主，２００７年建设用地增加２５７．４８公顷， 其中占用耕地为】１３．Ｏ５亩，占用率为４４ 。总之，娄星区目前正 处在工业化、城市化的发展阶段，耕地的占用仍处于上升阶段。 （２）耕地资源投入仍属于外延式发展模式。农业用地的减少 和非农用地的大量增加已成必然趋势，这就要求最大限度地提高 非农用地的利用效率，延缓农地非农化的步伐。目前娄星区土地 资源投入仍是典型的外延式发展模式，主要是因为地方政府财力 有限，又要吸引投资，所以往往用廉价的方式把土地资源卖出或者 作为股份投入，即在土地资源与作为非土地资源的资金、物资、劳 动等之间，选择了投入土地资源来提高产出，这种投入模式虽然见 效陕，但受到土地资源的有限性约束，是一种非持续性的增长方 式。而如果改为投入非土地资源如资金、物资、劳动等以提高产 出，则可以￣ａｄ－＂土地投入量，且不受资源有限的约束，这就是内涵 式发展模式，即通过提高产出效率增加产出。 体现政绩的现实需求产生共鸣后，需求冲动显得更为强烈［３］。随 着经济的飞速发展，娄星区建设用地需求量也越来越大，城市用 地、建制镇用地范围不断扩大。例如：２００７年娄星区城市面积已扩 张到约３９．５平方公里，经统计，２００７年娄星区新增建设用地占用： 耕地１６９５．７亩、园地３９３．４亩、林地１１ ５亩、其它农用地５９８．１ 亩、占用未利用土地５２．５亩。２００７年新增建设用地具体情况详见 下表： 表１ 娄星区２００７年新增建设用地情况表 单位：公顷 Ｔａｂ １ Ｔｈｅｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ ｏｆｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｉｎ ２００７ｉｎＬｏｕＸｉｎ ａｒｅａ 墼 些三 垡 坌茎墼垡墨 盟 面积 ２５．１３ ６２．０３ ３互７３ １１９．２８ １４－８１ ２５＆９８ 由上表可以看出，建设用地增加面积最多的是公共建设用地 及工矿仓储用地，主要是由于娄星区近年来不断加大招商引资力 度，大力发展工业，增强经济发展后劲。许多企业来娄星区投资建 厂，工业园用地需求量较大，从而使工矿仓储用地增加较多；公用 设施用地和住宅用地增加是因为随着城市的发展，人民生活水平 的不断提高，对住房的要求也越来越高，需求量也不断扩大。 城市用地需求不断扩大，人口也不断增长，而耕地作为人类社 会食物的主要来源地的保护更是刻不容缓，耕地是人口粮食的生 命线，而如今耕地质量和数量不断下降，在娄星区人均耕地占有率 已明显低于警戒线以下，因此对于娄星区来说，在发展经济的同时 一定要从各方面采取措施进行耕地保护，具体的保护目标应该是 严格保护现有耕地，加大未利用地的开发力度通过土地开发、复垦 和整理来补充耕地，同时提高耕地质量和产出率。 四、开发区中城市用地存在的问题 当前，开发区建设发展虽然取得了很大的成绩，以前的无序粗 放状态也得到了一定程度的遏制，但是问题仍然很多，有些也非常 的严重，蕴涵着很大的危害。 ｌ＿农用地转用过快。存量土地挖潜不够 随着近几年工业化进程的加快，非农用地的扩张就成为一种 必然的结果。从理论上来讲，非农用地的扩张可以通过三个办法 获得，一是通过农用地转用，二是挖潜城市内部的存量建设用地， 三是对未利用地进行开发［４３。而娄星区２００７年建设用地净增加 ２５ ７．４８公顷，其中占用耕地１１３．０５公顷、园地２６．２３公顷、林地７４． ８３公顷、其它农用地３９．８７公顷，也就是说农用地的占用占新增建 设用地的９８．６４ ，其中耕地占用率为４３．９ ，而占用未利地为３．５ 公顷，即未利用地占用率为１．３６ ，相对来说娄星区非农用地的扩 张绝大部分是由于农用地的转用。 ２．用地粗放利用。圈地现象严重 土地利用效率偏低是城市土地粗放利用的最主要原因，也是 导致城市外延式扩张的关键所在，据了解，有些地方土地投资额不 足３Ｏ万元／亩，而法国的开发区平均投资额是６Ｏ万美元／亩，新加 坡、台湾等地均在１００万美元／亩［ 。低投入必然产生低产出，引 发低效率的粗放型土地利用方式。娄星区２００４年国民生产总值 为８１．１９亿元，土地面积为４２８２３．７７公顷，也就是说地均ＧＤＰ为 １８９５９．１元／公顷，这相对于其他大城市来讲，土地利用效率是很低 １０９ 内蒙古农业大学学报（社会科学版） ２０１０年第５期（第１２卷总第５３期） 的，挖潜的空间很大。 ３．土地市场化程度不高 人口占用耕地的趋势减弱，即增』ＪⅡ１个城市人口比增加１个农村 人口占用的耕地少。从区域耕地占补平衡的角度看，建设占用耕 地必须以农村居民点的缩小为前提。娄星区２００４年农村居民点 人口总数为１６．Ｏ２万人，农村居民点用地为３２３９．１８公顷，人均用 地２０２．２ｍ２。根据农村人均建设用地规划指标．结合娄星区的实际 情况，农村居民点的人均用地面积大大超过了人均建设用地指标 所限定的范围，且呈递增趋势，因而农村居民点整理潜力巨大，对 农村居民点进行整理，规范好宅基地的审批，对一些废弃的宅基地 进行复垦整理，不仅可以缓解城市建设占用耕地的压力，同时还可 区政府为了招商引资和发展地方经济，以及政府政绩的考虑， 有的就采取竞相压价的策略，同时由于区域竞争的存在，各个开发 区竞相压价，使得土地出让价格过低，工业用地高的也只有３０００ 元／平方米，而低的只有８００元／平方米，可以换算一下，每平方公 里只有８亿元，这与开发成本２Ｏ～３Ｏ亿元形成了太大的缺口，这样 超低价出让工业用地的结果导致投资商重“圈地”轻投入，对土地 集约利用极为不利。再者，土地出让大多以协议出让为主，导致出 让价格过低与幕后黑手的出现，使得国有资产严重流失，同时也滋 生 大量的腐败现象嘲。当前土地市场化程度较高的出让方式是 招标、拍卖、挂牌，而在娄星区工业用地即使是出让也是采用协议 出让的方式，造成工业用地的浪费闲置和国有资产流失，出现了许 多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至 出现“零地价”、“负地价”的现象。 五、协调耕地保护与城市用地矛盾的措施和建 议 协调耕地保护与城市用地矛盾的主要方法就是集约利用土地： １．用市场机制提高土地利用效率 在市场经济条件下，土地市场的形成和完善对加强土地的集 约利用起着重要的作用，为了保证土地市场的有效性，发挥土地在 资源配置中的宏观调控作用，需要建立起有形市场，消除隐形市 场 ｊ。要根据规划合理配置城市土地资源，集约利用城市土地。 其次是加强一级市场的管理，搞活二级市场，提高土地使用效率。 实施最低限价制度。在对土地定价时，综合考虑绝对地租、级差地 租、开发成本和市场需求，根据不同地段、不同用途、不同项目确定 最低保护价。规定土地出让时只能高于最低保护价，否则不予供 地；实施土地有偿使用制度，引入市场机制。对经营性用地一律实 行招标、拍卖和挂牌出让，建立公开、公平、公正的市场机制，提高 土地资产市场化运作程度；用市场机制盘活存量土地。对于经营 不善的土地，开发区土地分局可以通过市场办法购回闲置土地，再 批租给好的项目。 ２．通过潜力挖掘努力增加土地供应 不少沿海开发区如大连、青岛、温州、天津等开发区采取填海 造田办法，增加了不少土地。不少中西部开发区将小山削平，将洼 地填平，形成了很好的建设用地。还有一些开发区利用农民动迁， 建设农民社区，集中居住，节省了不少农民宅基地，为开发区发展 提供了土地。昆山开发区则采取“货币补偿”和“拆一补一”办法安 排农村居民住宅，在规划区内建造多层次农民公寓小区来安置农 民，建立新型农民社区，取代自然村，既改善了农民居住条件、提高 了生活质量，又加快了城市化进程，而且节约了大量住宅用地［８Ｊ。 娄星区ｄ 应该借鉴以上开发区在土地供应方面的积极政策，创新 性地开拓娄星区土地的渠道，娄星区在２００７年对低产园地进行开 发，共增加了耕地１８０３．８亩，为娄星区的耕地占补平衡作出了贡 献，这就是一个积极的改进措施。 ３．加强农村居民点整理 在娄星区应该同时加强农村居民Ｊ 整理，为耕地保护创造条 件。出于城市化进程有利于人口向城市集聚．虽然在一定程度上 扩大了城市占用耕地的规模．但由于农村人口向城市转移，使农村 】】ｆ） 以为耕地保护创造一定的条件。 ４．尝试开发地下空间 城市化水平和工业化水平的不断提高，城市空间的日趋扩张， 城市立体空间的开发早已受到越来越多国内外专家和学者的研 究，早在１９９２年的《地下空间》就谈到了美国密苏里州堪萨斯城勃 朗森仪器公司就在地下建了一个１３０．０６ ｈｍ２的精密仪器制造厂， 还有美国宾夕法尼亚州沃普姆美留莎特兰水泥公司就在地下兴建 了１６．７２｝ⅡＴｆ的实验室，仓库等¨９一。目前，娄星区开发区厂房都是 一层、二层，很少有高层。办公楼、住宅也基本上属于低矮型建筑。 同时，开发区没有地下建筑。娄星区应该参考那些国外工业用地 方面对地下空间的开发，采取一定的措施，制定必要的法令和政 策，支持扶植开发利用城市地Ｆ空间鼓励企业建造地下工厂，将一・ 些工业设施、生产厂房转入地下．在地下建…些食品加工厂，电器 厂，维修厂等等。对开发利用地下空问建造地下工厂的企业，实行 优惠政策，使用地下空间，在税收、核发营业执照，供水、供电方面 给予优待。从这些政策人手，充分挖掘地下空间潜力，为土地集约 利用开辟新的途径。 六、结语 娄星区目前正处于工业化中级阶段并向高级阶段转变的进 程中，工业化速度不断加快，城市用地与耕地保护的矛盾日益尖 锐，既要满足经济建设对用地的需求，又要执行国家严格的耕地保 护政策，土地节约集约利用是大势所趋。在农用地转用计划逐年 减少的情况下，娄星区必须要坚持走内涵挖潜、节约集约用地之 路，以保证土地资源的可持续利用。充分提高土地出让的市场化 程度，提高企业准入门槛，把城区大量低效利用土地的企业外迁， 盘活存量土地，对旧城区进行成片改造，积极开发利用地下空间， 不断提高集约利用水平，研究探索新的集约节约用地途径。口 参考文献： Ｅｌｉ唐华东．国家级开发区土地集约利用研究Ｄ］．港口经济，２００６（３）． ［２］毛良祥，孙习稳，杜新波．当前耕地保护形势及政策优化分析［Ｊ］．资源・ 产业，２００５，７（４）． ［３］金星．浅析工业用地利用中的矛盾与对策［Ｃ］．ＬＡ ｊＩ）８ＬＲＥ ）１瓜（ｊ （本刊特稿）：１９—２Ｏ． ［４］陈宁，周炳中．农村工业化进程中的土地资源优化配置研究ＥＪ］．资源开 发与市场，２００７，２３（１）． ［５］张玉亭．城市化的开发区土地困境：问题与对策口］．天津农学院学报， ２００６（４）． ［６］吴正红，叶剑平．城乡建设用地节约集约利用的路径选择［Ｊ］．城市问题， ２００７（５）：６Ｏ一６４． ［７］王伟华．基于主成分分析法的城市土地利用集约度研究［Ｊ］．内蒙古农业 大学学报（社会科学版），２０Ｏ５（４）． ［８］翟文侠，黄贤金，等．开发区土地集约利用研究口］．地域研究与开发， ２００６（１）． ［９］耿永常，高伯扬．地下空间开发同城市建设相结合的途径研究［Ｊ］．地下 空间，１９９２，１２（９）．