２００９年第１Ｏ期 （第１１卷第ｌＯ期） 辽宁行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｎｏ．１０．２ｏｏ９ ｆＶｏ１．１１．Ｎｏ．１Ｏ） 社区治理中公民参与问题及对策分析 基于公共权力转型的视角 范思凯 （辽宁行政学院，辽宁沈阳１１０１６１） ［摘要】 在我国特定的权力转型期，社区治理中传统的公共权力还在主导着社区的建设和发展，公民参与的意识还 很淡薄，公民参与权利也得不到保障，传统社区管理的“行政化倾向”还没有根本转变，这是造成当前我国市民社会发展缓慢， 公民参与动力和能力不足等问题的主要原因。文章以社区公共权力“契约化”转型为分析视角，对当前我国社区治理中公民 参与所存在的问题进行了深入分析，并尝试构建公民和谐有序参与社区治理的制度保障。 ［关键词］ 公民参与；社区治理；权力转型 ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８－－－－．４０５３（２００９）Ｏ１Ｏ—０ｏ１４—０３ 权力运作和行使提供了一个新型平台。 二、社区治理中公民参与问题分析 ［中图分类号］１２６２１．５ 一、公共权力转型与公民参与的互动 根据契约论的理论，公共权力源于社会公民的“普遍同 意”，是公民权利的派生物，公共权力的行使用来保护公民权 利，保护社会的和平、安全和公共福利。但在传统社会，权力 往往能够超然于权利之上，并对权利发生背离和异化。权力 广泛的社区参与是一个直接决定社区建设与治理民主 化程度的本质问题，它是社区建设的深厚基础，是实现社区 建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区 的行使往往具有专断性、强制性、单方意志性、非契约化的特 点，这使得公共权力发生了背离本质的异化现象。在我国， 随着市场经济和市民社会的发展，传统社会逐步向现代社会 过渡，传统权力也开始相应向现代权力转型和回归。公共权 力的契约性、多元性、非强制性在治理与社会发展中日 益突显。随着公共权力的转型，公民参与成为公共权力合法 性和有效行使的必要条件，成为公共权力运作和行使不可缺 少的程序。“哈贝马斯在谈到现代民族国家的合法性问题的 建设长远发展的根本所在。目前，公民参与社区治理还存在 一些不容忽视的问题。其中最突出的是制度化程度不高，在 些地方和单位，公民参与往往流于形式。主要问题有： （一）社区公共权力的非完全契约化问题 一随着国家和社会关系的变化，职能转变、管理 重心逐步下移以及单位社区的逐渐解体，我国正在构建适合 现代化发展的新型社区，目标是以治理为特质的社会自治组 织，社区治理的公共权力的获得和行使是基于社区治理各方 一时候，指出：在对上帝的信仰崩溃之后，出现了多元化的世界 观，从而逐渐消除了政治统治的宗教基础。这种世俗化的国 家必须为自己找到新的合法化源泉。而民族国家通过把公 致同意，需要广泛对话协商，利益平衡最终通过一定的策 略达成行动的共识。可以说，没有共识形成也就没有治理的 存在。但我国的实际情况，处于传统社会向现代社会转型 期，传统社区管理的观念、权力架构和管理方式还在不同程 民在政治上动员起来，确认他们的民主参与和公民资格，创 造了一种新的法律团结基础，同时也为国家找到了世俗化的 合法性源泉。这表明，现代权力的合法性基础应该来自公民 普遍的、广泛的政治参与。” 反过来，公民的广泛参与也不 度影响着现代社区的建设和发展，“行政社区”或“单位社 区”在一定时期、一定空间内还存在，社区公民的参与意识还 很缺乏，社区公共权力也处在转型的特殊阶段，还不是完全 断促进传统权力向现代权力转换，通过公民参与的对话与行 动，可以使公共权力的单向强制性转化为多元的契约属性， 契约的性质，而是处于一种过渡形态，即非完全契约，或者说 契约不完全。本文所说的契约不完全是指“计划在向市 场转换过程中，契约双方权利义务的不对等以及客观上 契约仲裁者的行动者的角色对契约的干预和影响，契约主体 与国家之间处于持续的互动过程中。” 元疑，社区公共权力 在公民参与的推动下，也可以使公共权力源于公民权利的意 识获得到普世价值，提升公民的参与意识和增强公民的参与 能力。在我国，以自治为主的社区治理无疑为公民参与公共 Ｉ收稿日期］２００９—０８一Ｏ９ ［作者简介】范思凯（１９７４一），男：辽宁行政学院辽宁商贸职业学院公共管理系副教授。 【注］本文为辽宁省２００７年度社科规划基金项目《保障公民民主权利的制度建设研究——基于保障公民社区参与权利的微观视角》的阶段性 成果。 １４ 第１１卷第ｌＯ期 ２００９年１Ｏ月 范恩凯：社区治理中公民参与问题及对策分析 Ｏｃｔ．２０ｏ９ Ｖ０１．１１．Ｎｏ．１０ 的非契约性严重制约了社区居民的参与权力的行使，成为公 民参与的主要障碍。 （二）主导的道路选择问题 社区公共权力运作和行使的制度环境建设，如何对公共权力 进行有效监督是解决公民参与代表性问题的关键所在。 三、和谐、有序公民参与的制度构建 社区治理的本义是在倡导和引导下，依靠社区力 健全的社会参与必须在合理的规范的轨道之上，否则混 乱无序的参与只会给社会带来混乱和灾难，效率与公正就更 谈不上了。所以，健全的参与机制必然是理性、公正、规范的 量，利用社区资源，解决社区问题，促进社区经济与社会的协 调发展。广泛的公民参与和社区自治是其本质的要求。而 事实上，从各地区的实践来看，所选择大多是主导的道 路。主导的道路，由于现实中多种因索的制约，往往换 汤不换药，依然是“行政化社区”的道路暴露出很多弊端。政 参与。党的十六大提出了以科学发展观为指导构建和谐社 会的目标，伴随着我国公共权力的转型，从基层民主治理发 端，构建以公民为主体的制度化的社区公共权力运作机制， 府理性及能力的有限性、官僚主义惯性，不尊重公众应有的 政治权利，仅把公众当作公共的客体，大搞形式主义，致 使“公民参与”仅流于形式，以及资源浪费、寻租和分配 不公再加之资源本来的缺乏，这些都严重影响了社区的健康 发展，也制约了公民参与社区建设积极性的发挥。 （三）公民参与的非制度化与无序问题 在社区治理当中，公民如果在制度内寻求不到参与的利 益，必然会转向制度外的参与方式，非制度参与是对权威关 系的挑战，一旦失衡，政治动荡就将产生，当前，非制度参与 的扩大趋势更多地表现为一些破坏性参与，就尤其值得警 惕。究其原因，固然有民主动员和训练不够，公民参与意识 缺乏的因素，但公民参与的制度化较低是非常关键的。社会 的失控、失序的基本根源之一是个人未被适时授予随发展所 应授予的权利：充分自主地治理个人利益的事务和参与相关 公共利益事务的权利，因而，个人也不具备保护自己及相关 公共利益的能力，投机策略甚至的负面行为就成为个 人的普遍的选择。我国的基本社会制度为公民参与提供了 根本保证，但具体的关于规划参与行为，畅通参与渠道，保证 参与实施的制度却不够健全，致使许多公民参与以非制度化 的形式出现。同时由于缺乏公开透明的权力运作机制，保障 有效参与的制度又不完善，致使制度参与的成效较低，促使 公民滋生对理性参与选择的动摇和对制度参与的不信任。 因而，当前针对公民参与社区治理最重要的是创建公民参与 的各项制度，为公民制度内参与提供保障。诚如奥斯特罗姆 所言：“迫切的必要性有时会变成创造的源泉，而不是在出现 制度失败时让社会势力自行走向灾难。”【４ｊ （四）公民参与的代表性问题 公民参与的代表性问题，涉及到公民参与权利能否充分 实现的问题，关系到社区治理的成败效果，在我国，随着“传 统行政社区”向“现代契约社区”转型，公共权力的结构和属 性也相应进行调整和转型，原来行政权力支配一切、代表一 切的局面被打破，权力的结构相对变得复杂，既包括平等自 由的公民，也包括代表的街道，居委会，业主委员会，物 业管理组织，公民组织等等；权力的属性也由传统的单方强 制向多方协商、对话所达成一致同意的契约转型。所以，在 特定的权力转型期内，各方权力基于社区治理中问题所生产 的合作、矛盾甚至冲突不断，公共权力的运作和行使就是各 方主体互相博弈的过程。所以公共利益代表的缺位、代表的 合法性以及代表履行权力职责的制度保障问题变得相对突 出，所以如何理解公共利益以及公共利益的形成，如何加强 保障公民积极、和谐、有序的参与，不失为一条可取的路径选 择。 （一）公开透明的权力运行机制 在中国，与社会关系问题经过建国以来５０多年的 演变，权力格局发生了巨大的变化，长达３０年的强、弱 社会的固定模式，随着２０世纪８Ｏ年代改革开放的启动和进 程被逐步打破，并发生了根本性的变化，开始还权于社 会，公共权力向契约属性转型，社会逐渐走向与自治，这 就为我国社区治理和公民参与打下了坚实的现实基础。下 一步应重点在社区公共权力运行方面加以强化，保证公共权 力的运作和行使公开透明。公开透明主要是公共权力的赋 予、行使过程，公共权力的运行结果和公共权力的工作机制 和监督机制要公开透明。首先，是信息公开，满足公民的知 情权；其次，是健全和完善社区参与的程序；第三，加强对权 力的监督和制约，保证公民的监督权。 （二）积极承担责任的回应机制 社区回应是包括在内的公共权力行使的过程中，对 公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的 过程。其基本意义是“社区公共治理人员和治理机构必须对 公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有 下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释 和回答问题。”它在一定意义上是责任性的一种体现。 首先必须保证渠道畅通、机制健全和运转有序，保证每个个 体公民的利益都能充分自主的表达；其次是保证信息传输准 确、高效，保证信息的完整性和真实性；第三是不同利益的协 调和合理利益的解决机制，确保合理利益能够快速、高效的 得到解决；第四，需要建立公见的反馈机制，及时了解政 策执行的反馈信息和民众的反映情况； （三）多元参与渠道创新机制 社区发展的内源性决定了其最终动力来自于社区居民 的广泛参与，而社区参与度的高低则主要取决于参与环境， 包括制度环境、参与渠道及利益表达机制等以及参与主体的 状况。要在人口众多且高异质性和高流动性的现代城市中 促进市民之间的交往并进而建立起平等交换的规范和互信， 推动公民参与，就需要建立市民参与的网络如社会团体和社 区组织等，以促进社区居民之间的合作。社区治理过程中应 加强各种形式的社区参与渠道和参与形式，如推进社区自我 管理、自我决策和公共监督，深入推动志愿者行动，将有效地 塑造社区内公共参与、互助奉献和积极进步的精神，培养一 种关注公共生活和承担公共责任的新的公共精神。强化和 １５ ２００９年ｌＯ月 第１１卷第ｌ０期 范思凯：社区治理中公民参与问题及对策分析 ０６ｔ．２０ｏ９ Ｖ０Ｉ．１１．Ｎｏ．１０ 规制社区选举，实现社区直选，扩大居民参与渠道；强化社区 条件，也是一种最有效的保障。唯有让公民参与到权力的行 使中来，才能保证权力的合法行使。 只有建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保 政治参与，以政治参与带动其他内容参与；创新模式，创造渠 道，促进社区参与，培育社区草根组织，为社区不同的主体， 如自然人、民间组织、法人团体开辟不同的参与渠道。如建 立社区成员大会和代表大会、社区协商理事会、社区居民委 员会等。 （四）健全权力运作的监督机制 障，才能完成治理由理想到现实、由理论到实践的转变；才能 回归公共权力的多元性、契约性和非强制性的本质，才能真 正保证公民广泛、有序的参与到社区治理和国家社会的发展 建设中来，实现小康社会与和谐社会的目标。◇ 注释 在公共权力转型阶段，我国社区治理还处于初级阶段， 社区组织体系存在发育快、功能弱的问题，其中，社区监督机 构作用发挥还达不到民主监督的要求，社区公共权力监督工 ［１］转引自张成福，孟庆存．《重建与公民的信任关 系——西方国家的经验》．《国家行政学院学报》， ２００３．３ 作还是来自外部的影响力，公民的监督主体角色和作用还未 能充分发挥。街道“办社区”、“管社区”，行政管理、行政命 令仍然处于主导地位。因此，目前的社区管理实际上是 一［２］参见哈贝马斯．《论欧洲的民族国家》．逢之译．载 《文化研究》第２期，天津社会科学出版社，２００１，第 ６页；转引自许纪霖．《两种自由和民主——对“自由 种“双轨制”即：管理与社区自治并存，这是改革进程 中的产物，也是现在社区权力监督工作不健全、不规范的深 层次原因。当前，主要是健全和完善社区权力运作和行使的 公民监督机制。（１）完善公民参与机制，大力培养社区意识。 （２）建立健全社区监督制度体系，营造良好的法制环境。 主义”和“新左派”论战的反思》世纪中国．网络文章 ［３］林尚立主编．《社区民主与治理：案例研究》．社会科 学文献出版社，２００３年２月 （３）关注社区发展方向，积极探索监督创新。权力来源于公 民的权利原理，证明了公民有权监督和制约权力的行使。然 而要实现以上这些目的，公民的参与是不可或缺的一个前提 （上接第ｌ３页）府的社会管理职能，明确落实党和国家法 ［４］［美］文森特・奥斯特罗姆著．《复合共和制的政治 理论》．毛寿龙译．上海：上海三联书店，１９９９ ［责任编辑：正元］ 说来：１．强调乡镇的主导地位和引导作用，这是乡镇政 律、法规和方针，维护农村社会稳定，保障公民的合法权 益；（２）保障公品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通 条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。 ２．科学配置乡镇机构规模。乡镇机构规模主要由乡镇的个 数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构 设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准， 它的设置根据有效管理的地域、人Ｅｌ而定，要考虑到政 府作为一级机构存在的理由；２．完善农村中间组织和社 会化服务体系，将乡镇让渡出来的一些社会事务承担起 来，将城市文明导入乡村社会，在与农民之间、农民与市 场之间发挥社会的桥梁纽带作用，为农民的生产生活服务； ３．倡导农民参与乡村公共事务和自主管理的积极性，激发他 们的创造性。服务型的构建最终取决于农民的自主和 觉悟，只有充分发挥农民的主体作用，尊重农民的权益，尊重 农民的政治参与和自我管理，尊重农民的自主经营权，也只 府的行政能力、的职能、的办事效率以及相关的技 术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效 治理和满足农民群众公共需求为准。３．乡镇权力机制的科 学管理。权力机制是多方治理的核心部分，只有构建民主、 科学、合理的权力机构，才能实施有效的治理，才能建设服务 有通过各项引导，让近９亿农民获得更多社会资 源，鼓励、引导和支持农村、农民建立各类社会经济组织和行 会，扩大它们的生存空间，让农民为自己的事情做主，充分发 挥社会各界的力量，才能真正为农村、农民、农业服务。 ◇ 型。首先，乡镇权力的产生要从过去的自上而下，改为 自下而上，让农民群众有更多的知情权、选择权、决定权；其 次，乡镇权力的运用必须依法行政，规范乡镇行为。 从横向分析，后农业税时代乡镇治理应该强调 参考文献 １夏漫．减免农业税后乡镇职能转换问题的若干 与社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与的结 合，强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调对公 民的服务，在管理技术上强调引入市场机制，从而建立起政 府、市场、社会三维框架下的多元治理。我们认为，在可 预见的未来，我国乡镇多元治理的构成，必须强调 的主导地位和作用，在此基础上，充分发挥农村社会中间组 思考．农村经济．２００７年第８期 ２杨明洪．压力与创新：农业税免除后中国乡村治理结 构改革分析．南京社会科学．２００６年第５期 ３徐勇．在乡镇改革中建立现代乡镇制度．农村工 作通讯．２００５年第１１期 ４原光．“后农业税时代”农村治理结构的制度变革． 织的桥梁纽带作用，充分尊重农民的自主管理和民主参与乡 镇社会事务的权利，分清应当承担和做些什么事。具体 理论界．２００７年第７期 ［责任编辑：一然］ １６
