聊城大学学报（社会科学版） ２００９年第５期 建立健全惩治和预防腐败体系 李臻，徐德义 （菏泽市委党校党史党建教研室，山东菏泽２７４０００） ［摘要］长期以来，人们多从社会历史根源、剥削阶级思想、改革开放现实三个方面来剖析腐败成因并寻找对策，却 较少地从制度方面来加以分析、寻求从根本上减少和防止的办法。要将反腐倡廉工作做得更好，必须建立和健全相 应的惩治和预防腐败体系，使反腐倡廉工作制度化并走向正轨。 ［关键词］教育；制度；监督；制度建设 ［中图分类号］Ｄ２６２．６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２—１２１７（２００９）０５—００３５—０４ 党的十七大报告中指出：“坚持标本兼治、综合 权力，一度又被称为政治权力，它是和国家相伴 治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和 而生的一种政治现象，是指由国家机器产生和行使 预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注 的对全社会成员均有制约作用的政治力量。任何社 重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从 会都必须具备支配社会正常运行的特殊力量。国家 源头上防治腐败工作领域”。…建立健全教育、制度、 政治权力作为一种公共权利，是人们处于共同生活 监督并重的惩治和预防腐败体系，不仅要重视教育， 得需要而产生的，它在消除个体的盲目性、缓和阶段 打实基础，强化监督，把握关键，还要健全制度，提供 冲突、整治组织和社会以实现共同目标的过程中发 保证，以制度建设推动反腐倡廉的深入开展。 挥着不可替代的作用。然而，权力也可以成为阻碍 社会发展的消极力量，甚至给整个社会造成深重灾 一、腐败的实质和危害 难。这是因为，其一，权力不是孤立的、抽象的，而是 从政治角度讲，腐败意指权力的腐化、变质，即 同具体的人或集团结合在一起的。在权力的实际运 指社会公共权力性质和职能的蜕变，由社会的公共 行中，必然渗透着某个人或集团的意志，这样他们的 权力蜕变为少数人或个人谋取私利的政治特权和私 主观认识能力和道德修养水平就会对权力运用的结 有权利。指的是掌握职权的公职人员由于滥用职 果产生直接影响。其二，权力的某些特殊性使它存 权，以权谋私而在政治上向腐朽、没落的方向发生质 在着蜕变为个别人或集团谋取私利的政治特权的可 变的行为，也就是说腐败的实质是权利的腐败。各 能性。即使在正常的情况下，权力也能够给掌权者 种腐败现象尽管表现形式各有不同，但都与权力有 带来普通人难以企及的荣誉、地位和利益。谁占有 直接或间接地关系。不管是官商、官僚，还是贪赃枉 了权力，谁就享有这一切，权力越大，享有的特殊利 法、索贿受贿，都是利用手中的权力，谋取个人或小 益就越多。权力的这种腐蚀性使掌权者总是难以抑 团体利益，损公肥私、假公济私的行为，其本质特征 制自己本能的自发的冲动，孜孜以求的扩张自己的 都是以权谋私、权钱交易。 权力。以上两个因素决定了公共权力一开始就可能 ［收稿日期］２００９—０８—１６ ［作者简介］李臻（１９６８一），女，山东菏泽人，菏泽市委党校党史党建教研室副教授。 ３５ 背离社会整体的公共利益，而为掌权者无限制得利 用，直至成为谋取私利的特权，对社会构成潜在的威 胁。由此可见，腐败的实质和权力的特征是相通、相 融的，腐败与权利之间有着内在的不可分割的联系。 结，是不以人的意志为转移的客观规律。所谓绝对 的权力，就是不受制约的权力。这是当今社会腐败 现象以极快的速度滋生蔓延的一个重要原因。 三、加强教育。构筑反腐败思想道德防线 权力是产生腐败的前提，腐败是对权力的滥用而产 生的结果。 由腐败的实质可以看出，腐败危害的是公共利 加强对党员干部的教育，是我们党的政治优势 和优良传统。从源头上治理腐败，必须重视宣传教 益，是整个社会和整个国家权力越大危害越深。 二、腐败产生的根本原因 腐败现象产生的产生有多方面的原因，有政治 经济的原因，也有思想文化、历史传统的原因。对它 进行多角度、多方位的剖析完全必要。 腐败产生的根本原因应从现实的社会环境和制 度中去找，从腐败的实质看，权力和腐败有着极为密 切的关系，也就是说腐败的实质是权力腐败，缺乏制 约的权利，同人的自私自利的特性的结合是产生腐 败的充分条件。前者是客观条件，它为腐败行为的 实现提供了现实的可能性；后者是主观条件，它为腐 败者的行为提供了动机和方向，二者相辅相成、互相 作用，导致了腐败现象的产生。 应该正视人性的弱点在腐败形成中的作用。传 统观念强调的是阶级感情、革命觉悟，认为革命者之 所以会犯错误，那是因为革命立场不家坚定，是封建 主义、资产阶级腐朽思想的影响。现在，当我们从权 力的行使者的角度寻找腐败的原因时，就不能不承 认单单以革命觉悟是难以说明一切的。恩格斯曾经 说过：人来源于动物世界这一事实已经确定人永远 不能完全摆脱兽性，所以问题只能在于摆脱得多些 或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。对于掌 握权力的人来说，他身上的兽性的多少、道德品质的 优劣必定会在权力的应用中表现出来。有的能保持 服务社会、服务大众的宗旨，有的则受人性弱点的驱 使，私字当头，处处为个人或小集团的利益着想，甚 至肆无忌惮地滥用职权，以捞取最大的好处。 但是，还应该看到，相比较而言，缺乏制约的权 力更容易产生腐败。也就是说权力缺乏制约或制约 监督失效，也是腐败产生的一个重要原因。英国１９ 世纪的一位著名历史学家说过：绝对的权力趋于绝 对的腐败。这是千百年来人类社会政治经验的总 ３６ 育工作，反腐败宣传教育要纳入大宣传、大教育、大 文化的总体部署，我们要牢牢把握先进文化的前进 方向、坚持弘扬和培育民族精神，切实加强思想道德 建设，加强对党员干部的理想信念教育和廉洁从政 教育，牢固构筑抵御腐败的思想道德防线。列宁曾 经指出：历史经验证明，政治上有修养的人是不会贪 污的。邓小平同志针对在新的历史条件下滋生蔓延 开来的不正之风和消极腐败现象，曾尖锐指出我们 最大的失误在教育方面，特别是理想教育和艰苦奋 斗教育，使广大党员干部在思想上解除了武装。当 前，加强对党员干部的教育，应着重抓好这么几个方 面：一是认真组织党员干部深入学习十七大文件、 “三个代表”重要思想和科学发展观，全面准确领会 精神实质；二是经常对党员干部进行党的基本理论、 基本路线教育，马克思主义世界观、人生观、价值观 教育；三是进行党风廉政教育，既讲反面例子，以警 钟长呜，也讲正面典型，以弘扬正气。通过几方面的 严格教育，提高广大党员干部的思想觉悟，始终保持 一身正气，远离腐败。 四、加强制度建设，惩治和预防腐败 （一）竞争制度 我国从行政的计划经济转向竞争的市场经济， 在社会资源有限而经济活动主体众多的情况下，通 过竞争取得有利的地位站稳脚跟甚至胜出，的确是 不容易的事情；要申请银行的贷款、取得国有土地、 拿到国家特定的批文和许可证，除了正规的途径外， 不少是通过人情关系、经济上的好处来换取的。在 一般的违法行为被处罚，如因交通“违章而吊扣驾 照”、海关的“少报多进”、城管的“违章建筑”等情况， 通过走后门予以解决的也为数不少。在市场经济 中，因经济主体鱼龙混杂、立法不够明确、执法不够 严格，竞争无序，经济秩序显得混乱。良好的竞争秩 序尚未真正建立和健全，也为行贿、受贿行为提供了 产生和蔓延的环境。 市场经济是一个大环境，竞争秩序是一个大前 核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。特别是结 合干部的思想、生活、社交、工作表现、实际业绩、群 众反映等综合考察，避免考察失真。要将组织部门 的阶段性考察、提拔前考察与群众日常性反映的考 提。趋利性是资本的必然属性，而人的“在商言商” 也属正常。问题的关键在于是能否形成一种有效的 制度，使“君子爱财，取之有道、用之有方”。当前，我 国在市场经济秩序方面，已经制定了公司法、各种企 察结合起来，与重大问题结合起来。对那些管理不 力、有重大失误的领导干部及时撤换下来；对遵纪守 法、确有实绩的干部进行奖励、提拔，以真正形成“优 胜劣汰”的竞争机制。 ４．失职用人责任追究制度。对于早就存在贪污 业法；在经济主体行为方面有了合同法、担保法、票 据法；在竞争秩序方面有了反不当竞争法、产品质量 法、广告法、消费者权益保护法；在宏观调控方面有 了商业银行法、价格法、税收法；在社会保障方面也 有了相应的法律法规等等。可见，维护正常的市场 经济秩序的基本法律框架已经建立，关键是如何加 强严格执法的问题，要使执法在轨道和阳光下运作； 经济活动主体资格受严格的审查；经济活动受严格 的监控；违法者受到严惩甚至被开除出局。滋生腐 败的土壤也就逐渐减少了。 制度好才能减少经济活动中的行贿受贿、权钱 交易、偷税漏税，可见，良好的经济秩序，对反腐倡廉 起到积极的作用。 （－－）科学人事制度 政治路线确定之后，干部就是决定的因素。市 场经济中，除对经济活动主体做出规范，并建立健全 竞争制度外，还要对干部队伍进行必要的管理，特别 是在有关掌权的领导人员的任用方面形成科学的用 人制度。主要包括： １．科学的选拔制度。如何选拔合适的人员到达 需要的岗位上，一直是我党组织部门的主要工作之 一，体现了“党管干部”的原则。但是在具体形成科 学的选拔制度上，应当考虑干部的政治素质、职业道 德、业务素质、个人专长、群众关系、平时表现等，做 到“用人之长，避人之短”。在具体的做法上，要完善 民主推荐、民意测验、民主评议制度，干部任前公示 制，公开选拔、选举制，职务任期和试用期考察制，过 失辞职和撤职制等。 ２．科学的使用制度。（１）坚持用人之长，避人之 短的干部使用原则；（２）异地任职，适当轮岗。 ３．科学的评价制度。完善干部考核制度，实行 定期的届中和届末评价考核。建立任期目标责任 制，以工作实绩为主要内容的考核指标体系，建立考 腐化行为的人员，上级主管领导违反程序任用，或者 失察失管的，除了对贪污腐败分子依法严惩外，还要 对上级主管领导或者直接考察任用干部的人员，根 据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》予以处 分。 （三）社会监督制度 权力必须受到监督和制约，不受监督和制约的 权力必然导致腐败，古今中外概莫能外。强化监督 以防止权力滥用，是反腐败的重大举措。监督制度 要将党内监督、法律监督、群众监督相互结合起来。 １．党内监督。要发挥廉洁自律专题民主生活会 作用，加强党委和纪委的监督，特别是日常的组织生 活党员之间进行相互的监督。 ２．法律监督。加强反贪局、监察局等部门的工 作，审判机关也要严格依照法律对构成犯罪的行为 予以严惩。 ３．群众监督。对人民群众的来信来访、举报或 者新闻曝光的事件，监督机构要与新闻机构联系，充 分发挥新闻舆论和群众监督的作用。 （四）教育、检查制度 １．加强党风党纪教育。从思想上正确认识经济 发展与反腐倡廉的关系，正确认识反腐倡廉与党和 国家的前途的关系。严守党风党纪，是每一个党员 干部所必须做到的。我党有着长期的优良传统，在 党风党纪教育方面也有着丰富的经验。在市场经济 条件下，党风党纪的教育更不能放松。 ２．加强职业道德教育。党员干部大多在国家机 关里工作，每个人都有自己所从事的事业，要在所任 的职务上树立起“为人民服务”的思想，全心全意的 为人民服务，不利用职权谋取私利，这不仅是党纪所 要求的，也是基本的职业道德所要求的。特别是在 ３７ 市场经济中，政府的职能在转变，维护社会稳定、提 供优良服务、保护国家财产已经成了政府部门的主 真理。必须加强和改进对权力的监督制约机制，防 止权力尤其是人权、事权和财权的滥用。一是人民 群众的监督机制。过去由于没有建立一个将权力置 于人民群众有效监督之下的监督制约机制，一些掌 要任务，因此，各级干部更要严守良好的职业道德， 做到清正廉洁。爱党、爱国、爱社会、爱岗的教育应 当常抓不懈。 权者得以大肆以权谋私，滥用职权，因此，必须加强 人民群众监督机制建设，如逐步扩大基层民主，将基 层一些重要的权力岗位交由人民群众直接选举产 ３．强化法制教育。对领导干部要深人法律制度 特别是市场经济条件下反贪倡廉的法制教育，让干 部了解刑法的有关规定和处罚依据、看到贪污腐败 的法律后果。 生，人民群众也可以通过一定的法律程序质询、弹劾 甚至罢免这些掌权者；建立人民群众评议基层领导 在人民的生活水平得到改善和提高的情况下， 领导干部艰苦奋斗的光荣传统没有很好的坚持下 来，思想教育没有跟上。不少领导干部贪污腐化，并 不是生活困难所致，而是追求资产阶级的享乐而致。 因此通过党风党纪教育、理想教育和艰苦奋斗教育、 职业道德教育、法制教育，提高广大党员、干部的政 治素质，树立正确的世界观、人生观、价值观，奠定抵 御腐败的基础，构筑防范侵蚀的堤坝是十分必要的。 （五）依法查处制度 尽管党员干部中，绝大多数是好的和比较好的， 但是确实有一小部分贪污腐化的害群之马存在。邓 小平同志早就指出，对于贪污腐化现象“必须有坚 决、明确、毫不含糊的态度，坚决支持查办部门，不管 牵扯到谁，都要按照党纪、国法查处。”［２］（Ｐ１８７） 我国对于查处贪污腐化分子，已经初步形成了 一整套的法律制度和健全的党内纪律。《中华人民 共和国刑法》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》、 《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、 《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的规 定》、《党风廉政责任制》、《关于党内政治生活的若干 准则》等已经颁布实施，综合运用党纪、政纪、法纪手 段反腐败，已经形成了一种有效的依法查处制度。 五、加强监督，造就遵纪守法的氛围 权力必须受到约束，不受监督约束的权力必将 导致腐败，这是历史和现实的无数事实都证明了的 ３８ 干部制度，将在评议中不合格者进行调换；认真实施 政务公开，将政府的行政行为置于人民群众的监督 之下。二是党内的制约机制。要防止和杜绝权力的 滥用，执政党的各级组织必须对权力的行使实行全 面的监督和约束，一方面引入党内竞争机制，创造能 者上，庸者下，腐败者没市场的良好执政环境，另一 方面党组织对权力行使者要实施有效制约，充分发 挥各级党的全委会在决策中的作用，重大问题、重要 人事任免实行票决制，并扩大基层党员对党内重大 事项的知情权、参与权。三是法律的监督制约机制。 对尚未建立或完善的法律法规要加快立法和完善工 作，对已立法的，要组织执法检查、执法监督，纠正并 查处有法不依、执法不严、违法不究等行为，要加强 对执纪执法机关的监督，实行社会公开评议，严明执 法纪律，坚决打击营私舞弊、徇私枉法行为。 当前反腐倡廉面临的形势很好，只要坚定不移 地加强制度建设，把制度建设贯穿于反腐倡廉的各 个环节，就一定能逐步建立起中国特色的教育、制 度、监督三者并重、相互配套的惩治和预防体系，开 创党风廉正建设和反腐败工作的新局面。 参考文献： ［１］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取 全面建设小康社会新胜利而奋斗［Ａ］．山东省委党校．党的 十七大精神学习资料［ｃ］．３５． ［２］邓小平文选（第２卷）［Ｍ］．北京ｔ人民出版社，１９９４． ［责任编辑尚仁］