我国新型城镇化建设困境及应对策略

我国新型城镇化建设困境及应对策略

内容摘要：目前我国面临城镇化发展很不平衡、财政赤字不断加大、土地问题非常严峻和城市产业结构不尽合理等困境，为此，需要在消除城乡户口差别，实现公品均等化，吸引社会资本，借助现代科技改造城镇基础设施，进行财税改革，保障农村居民土地使用权，以及发展城镇特色产业等方面采取应对策略。

关键词：新型城镇化 阶段 使命 困境 解决

我国城镇化的历史

第一阶段（1949-1960年），是我国第一次城镇人口快速增长的阶段，城镇人口由1949年的5765万人增加到13073万人，增长了126.77%，而同期的总人口增长的幅度是122.2%。第二阶段（1966-1977年），是我国城镇化停滞阶段，这十几年期间我国的人口增长了43.45%，但是城镇人口仅仅增长了27.5%，农村人口增长了47.37%，期间我国城镇化率由19.75%下降为17.55%。第三阶段（1977-1995年），开始了中国人口大转移，也是新一轮的城镇化发展阶段，城镇化水平由1977年的17.55%上升到1995年的29.04%，人口总数增长27.53%，其中城镇人口增长111%，农村人口增长9.8%，这一时期是我国城镇人口增长的较快阶段，年均增长幅度为3.1%，远高于我国总人口的1.03%增长速度。第四阶段（1996-2012年），是我国城镇化速度最快的阶段，2012年，在我国13.亿人口中，有20970万人是近10年新增的城镇人口，城镇化率由2002年的39.09%上升到52.57%，是我国1949年以来增长最快的10年。第五阶段（2013年至今），新型城镇化阶段，也是本文研究的主要阶段。这一阶段的城镇化是在第四阶段基础上的“精耕细作”，承载着中国经济转型的历史使命。

我国新型城镇化的历史使命

反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住城镇的人口占该地区总人口的比例。当前，世界城镇化水平已超过50%，一半以上的人口居住在城市。在当前投资、出口拉动力日渐衰竭的情况下，扩大内需成为经济结构调整的首要任务。正如李克强所说，当前中国最大的内需是城镇化。所以，当前阶段的新型城镇化承载着中国经济转型的重要历史使命，是推动改革与经济转型的关键一步，是我国未来经济增长的一个主要增长点。此外，新型城镇化也是我国缩小城乡差别，促进社会和谐发展的重要举措。

新型城镇化，不再是简单的造城运动，而是人口集聚、产业升级、社会进步的一个综合表现。在中国经济转型升级背景下，对于此轮新型城镇化举国上下有着较大的期待和憧憬。

我国新型城镇化面临的困境

（一）发展很不平衡

我国城市化进程已经取得巨大成绩，但东中西部发展很不平衡，城乡差距进一步扩大，城镇结构也很不合理。东部地区城市及小城镇都比较发达，基本上已形成大中小相配套和衔接的城镇网络体系。中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而西部地区大中城市多数为省会，除此之外的城市发展很慢。

随着经济的不断发展和城镇化比例的不断提高，人民生活水平得到了改善，但城乡差别并没有改善，城镇居民可支配收入与农村人均纯收入之比由改革初期的2.57上升到2011年的3.11。不仅如此，在城镇化不断提高的过程中，由于现有的土地开发制约，

农村居民并没有充分地享受到城镇化的红利，大部分增值收益被地方和土地开发商拿走，同时还因为拆迁等问题积累了大量社会矛盾，引发许多恶性社会事件的发生。

近几十年，由于大中城市的快速发展，中小城镇处于被边缘的地位，大部分中小城镇可以用“脏乱差”来形容。部分经济发达地区由于工业开发区的原因，建有污水处理设施，而绝大部分乡镇没有完整的供水和污水处理设施，因此才会导致大江河流流域的支流普遍被污染。除了污水，固废垃圾处理情况也非常严峻，不仅处理率总体偏低，而且处理手段单一，基本以填埋为主，对周边及地下水污染情况非常严重。

（二）财政赤字不断加大

随着2007年以后民生支出的增加，全国31个省市区2007年-2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出的总额就达到110369亿元，占当期财政支出总额的62.1%，三项财政业务支出占当年财政收入比由2006年的40.9%上升到2011年的61.78%。相比2006年，地方财政对医疗卫生、社会保障与就业、教育等三方面的支出增加了3.9、4.8和2.5倍。由于这三项是基本的民生支出，而且随着老年化社会的到来以及城镇化水平的提高，这几项支出只会不断增加而不会减少。在民生支出不断增加的同时，地方财政赤字也快速增长，2007 -2011年，各省市赤字合计年均增长27.1%，2010年地方财政赤字超过3万亿元，2011年超过4万亿元。这还是在每年有10000多亿的以买地为主的非税收入的前提下的赤字增长，而每年4万亿元左右的地方财政赤字，主要依靠财政转移支付和资本市场融资解决。因此，近几年的土地财政不仅支持了GDP的繁荣，而且扛起了部分民生项目的快速增长。但土地财政是不可持续的，而民生支出却要持续，而且随着城镇化水平的提高，支出总额也会不断增加，在目前保障体系账户维系都存在问题的状况下，以往的城镇化和财政收支老路显然是走不通的。

（三）土地问题非常严峻

按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，我国农用土地征地补偿标准不得超过前三年年均收益的三十倍，而且没有考虑通胀等因素，转让变更后土地购买者的使用年限是50年或70年，因此现行的土地管理办法存在诸多弊端：一是土地使用者权益被削弱；二是未来土地收益被折现到当前，使土地资本化带来的货币量急剧攀升，带来严重的金融风险；三是许多失地农民几年或十几年后变成城市贫民的可能性很大；四是目前的征地也使地方过度依赖土地财政。国家已经意识到问题的严重性，2012年通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，征地补偿数额可能提高为现行标准的10倍，这将大大提高工业用地、仓储用地等的用地成本。