两江新区征地补偿现状及解决途径

唐维鑫

（重庆师范大学经济与管理学院，重庆 401331）

【摘要】作为内地新增长极而打造的两江新区必将走上快速城市化、现代工业化的道路。在此背景下对新区内的土地需求将会快速增长。能否在较短时间内处理好大量土地征用的问题将直接影响到两江新区是否能够实现快速发展。而土地征用的补偿价格问题将是协调好征用中利益矛盾的关键。本文将探讨从机会成本补偿角度确定完全补偿价格，以及在土地使用权与征用权博弈下如何共享土地市价收益，化解征地矛盾的问题。

【关键词】两江新区；土地产权；土地征用；补偿价格

一、两江新区快速城市化中征地补偿问题的提出新近成立的两江新区是第三个国家级新区。黄奇帆表示两江新区计划用10年时间“再造一个重庆”，即实现GDP6000亿元，工业销售值将超过1万亿元，常住人口约400万人。在两江新区的快速城市化、现代产业化的发展背景下，对区内的征地需求必然陡增，而且必须是快速征地以备使用。二、两江新区的征地补偿存在的问题及原因分析1.土地产权与土地征用权界定不清（1）原农村土地产权模糊第一，产权主体模糊。我国《土地管理法》规定土地为农民集体所有，但“集体”到底被界定为乡(镇)、村和村民小组三级中哪一级，现行法律规定较为含糊，而且每一级集体都是政府的下属机构。具体到征地时除了农民自己，无论哪一级集体都是站在征地一方而不是农户一方去谈判。第二，集体农户的终极所有权与集体组织的代理权之间界限模糊。集体对于所有权的代理是一种强制性的行为，混淆了所有权与代理权，使得集体组织的领导成为了实际控制人；过大的集体组织使得在征地时集体组织就很难代表个体农户的利益。（2）土地产权与土地征用权的矛盾第一，为了开发而征地，没有实施强制性的法律依据。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”也就是说，不能为了非公共利益目的进行强制征地。而同时，“公共利益”的界定存在模糊，在实际中没有起到对征地权的限制作用。从法律上讲，在为了新区开发而征地过程中政府与农户，都有争取自身利益的法律空间。当然政府处于谈判中强势的一方，但新的反对强制拆迁法律的制定给予了农民争取更大利益的可能性。第二，农户并不具备农村土地的完整产权，农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到部分体现；但土地不能抵押，土地处置权也自始至终没有赋予农民[2]。政府在法律上保留了决定土地用途的关键权利。仅凭农村集体土地使用权却没有改变土地用途的权利使得农民不可能脱离地方政府单方面合法实现土地增值收益。农户只拥有在土地农用前提下的使用权、农用流转的权利；对于宅基地，农户拥有使用权以及在集体内部处置的权利，对外销售不合法。第三，政府扮演者垄断性的中间商角色，《土地管理法》规定，“农民所有的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农地转为建设用地，必须通过国家征收。这就赋予了地方政府在一级土地市场上的垄断中间商角色。2.失地对于农民的机会成本远大于补偿价格农村土地对于农民的价值包括持续农业经营净收益的价值、住房价值、失业与养老保障功能。所以完全补偿包括三方面：农用土地生产价值折现、生存保障价值、宅基地的住房价值。从两江新区目前采用的渝府发〔2008〕45号文件政策来看，安置对应住房价值补偿；养老保险以及社保统筹费对应生存保障。但对农用生产价值折现的数量仍不合理；典型的耕地流转租赁价格是按亩产800斤水稻的当年市价支付租金，即不考虑通胀下每年1000元/亩；这种收益是无风险的。而按最高补偿30倍计算的最高补偿价为3万/亩。若用DCF模型分析，则意味着农民的主观实际贴现率是3.3%。若目前最高16000元每亩的补偿标准是完全补偿，则意味着农民的主观实际贴现率是6.25%，而预计通胀率是3%左右；这意味着农民的主观名义贴现率是9%以上。这对还要将主要资金存入银行的农民而言是荒谬的；即使按3万/亩，仍意味着市场无风险利率是7%以上。所以完全补偿价格应该远远高于现存补偿标准。3.机会成本征地补偿相对市价过低目前征地补偿标准仍然沿用的是两江新区成立之前的补偿标准；即《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，渝府发〔2008〕45号。其计算标准为：征地补偿费=土地补偿费+安置补偿费+农村房屋、青苗和地上附着物补偿+住房安置费；土地补偿费一类地区每亩16000，二类地区15000；安置补偿费每农转非人口28000；养老保险的费用出自土地补偿费及安置补偿费；住房安置标准是人均30平米。2007年，重庆市人均耕地约1.05亩，这意味着主城区每个被征地农民平均能得到的补偿大致为4.3万～4.5万元；地上附着物补偿，房屋平均250一平米，以30平米算有7500元；青苗或树木补偿算下来在2000人均以下；住房安置费刚好购买人均30平米的安置房。也就是说拆迁补偿人均不高于6万再加人均30平米清水房。除去房屋装修以及养老保险就平均只有大致3万。对于政府来讲拿下1.2亩土地（1.05亩耕地外加宅基地）的成本不过150元/平米；算上用地单位缴纳的最高3万/亩的社保统筹费，向农民拿地的成本最多200元/平方米。而相对偏远的北碚区蔡家组团N分区地块2011年1月底挂出的平均土地出让起拍价也有1200元/平方米以上。在快速征地背景下，农户能否接受如此低廉的征地价格将成为两江新区能否完成征地任务的一道门槛。面对未来土地价值的快速攀升，可以争夺的蛋糕越来越大，后期征地能否毫无抵抗地顺利完成；这值得忧虑。三、解决两江新区快速城市化中土地征用问题的解决途径应该进行土地政策创新：打破原农村土地产权困境，适当引入市价补偿。第一，农村集体所有土地应清楚地界定为集体所有成员共同拥有；第二，集体土地所有制应当建立在最能代表反映农民利益的村民小组的基础上；第三，适当引入市价补偿机制。基于农民和政府都有对于土地的有限产权，可以让农民和政府间设立某种土地收益分成机制，比如至少五五分成；而不是政府单方面的给农民的收益定价。另一种方法是确立农民对农地的产权主体地位，但在土地非农化交易中征收土地规划税，并按土地用途进行差异化征收税率。总之，只有打破纯粹机会成本补偿思路，才可以让农民走出被动征地的状态，走向主动转让。参考文献

[1]熊玉娟.基于委托代理理论的农地产权制度改革[J].农村经济,2010(6):22-24.[2]李冬梅.中国农地征用的制度经济学分析[J].财经问题研究,2010(7):117-121.作者简介：唐维鑫（1985—），男，重庆师范大学经济与管理学院区域经济学硕士研究生，研究方向：区域产业结构与生产力布局。

842013 01•中国证券期货