２０１３年第１２期 辽宁行政学院学报 Ｎｏ．１２，２０１３ （第ｌ５卷第１２期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ （Ｖｏ１．１５．Ｎｏ．１２） ／▲▲／＼ ／，拉 体育服务供给的现实困境与突破策略研究 荆俊昌 冯欣欣 （沈阳体育学院，辽宁沈阳１１０１０２） 【摘要］ 我国公共体育服务的供给存在着总量上不足与结构性失衡的双重困境，造成这种困境的原因既有现行的 垄断供给公共体育服务模式下体育行政管理部门缺乏公共服务的理念以及公共体育服务供给科学评价机制的缺失，还包括 在参与公共体育服务供给活动中市场和社会力量的薄弱。因而提出以制度创新来突破公共体育服务的供给困境，具体策略 包括：创新管理理念，树立以公众为本的公共服务理念；改革体育管理，构建公共体育服务多元化供给模式；完善决策机 制，使公共体育服务决策有效回应公众的需求；创新评价机制，以绩效评估促进公共体育服务供给。 ［关键词】 公共体育服务；供给；困境；策略 ［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８＂－４０５３（２０１３）１２—０ｏ１ １－＇０３ 我国体育事业发展“十二五”规划提出“加快完善公共 不仅仅是锻炼的手段，而是人们的生活方式和重要的生活内 体育服务体系，提高公共体育服务水平，切实提高全民族的 容，社会公众对各类公共体育服务的需求不断增加。但由于 身体素质和健康水平，促进我国群众体育发展迈上新台 社会体育资源有限，公共体育服务供给难以跟上迅速发展的 阶”【ｌ Ｊ，这将成为未来五年我国公共体育服务的总体目标，因 体育需求，在总量上呈现出供给不足的状态。从经费投入来 而正视当前公共体育服务供给的困境并厘清其成因，进而有 看，１９９８—２０００年我国人均体育经费分别为３．２２、３．２３、３．２８ 针对性地以制度创新突破困境，对促进公共体育服务目标的 元，而２Ｏ世纪８Ｏ年代中期美国是１６元，加拿大是１７元，英 实现具有重要意义。 国是１８元＿４ Ｊ。从体育场地设施来看，据统计，２００８年我国已 一、我国公共体育服务供给的现实困境 有体育设施１０４万个，每万人拥有体育场馆８个，远低于发 公共体育服务是“由公共部门或准公共部门共同提供的， 达国家每万人２００多个的水平。我国群众健身场馆与竞赛 以满足社会成员的基本体育需要为目的，着眼于提高市民身 场馆的比例为１５：１，远低于日本等发达国家的１００：１的水 体素质和生活质量，既给市民提供基本的体育文化享受，也提 平 。 供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公 （二）结构上供给失衡 品和服务行为的总称”口 。由于人们的基本体育需求主要借 供给结构失衡主要表现在公共体育服务供给的区域间 助体育活动形式得以实现，因此，公共体育服务供给的内容体 不均衡和受益群体间不均衡。由于长期以来对体育事 系应包括体育活动及实现体育活动所需的资金、组织、场地设 业在城市与农村、东部地区与西部地区之间投入不均衡，造 施、信息、指导等要素。从１９９５年《全民健身计划纲要》制定 成公共体育服务表现出显著的地域间不平衡性。例如，从体 实施至今十余年的时间里，部门面向大众的公共体育服 育场馆资源分布情况来看，我国现有近７Ｏ万个各类体育场 务职能不断加强，公共体育服务供给状况不断改善，尤其在 馆，其中占国土面积的１６．５％和人口的３９％左右的城镇， “十一五”期间，“人民群众的体育意识进一步增强，经常参加 占全部体育场馆的比重为７９．８％，而占国土面积８３．５％ 体育锻炼的人数显著增加。体育场地设施不断增加，各类体 并拥有６ｌ％左右人口的广大农村地区却只占２Ｏ．２％的体 育场馆已超过１００万个，社会体育指导员超过６５万人”＿３ Ｊ。 育场馆资源 Ｊ。从受益群体来看，我国公共体育服务没有实 但即便如此，我国公共体育服务供给仍面临很大困境，主要供 现各受益群体的均等化，存在着低收入群体、残疾人群体、城 需矛盾依然突出，具体表现在以下两个方面： 市农民工群体等弱势群体体育权利被忽视的问题，在场地资 （一）总量上供给不足 源配置、体育活动开展、体育指导等方面，弱势群体更是被较 在我国由生存型社会向发展型社会转型的当下，体育已 少的纳入服务供给范畴。 Ｉ收稿日期】２０１３—０９—０４ 【作者简介］荆俊昌（１９７９一），男，沈阳体育学院教师。 ［注】本文系辽宁省社会科学基金项目（项目编号：Ｌ０８ＤＴＹ０１６）。 ２０１３年ｌ２月 第ｌ５卷第ｌ２期 荆俊昌等：公共体育服务供给的现实困境与突破策略研究 Ｄｅｃ．２Ｏ１３ Ｖ ｏ１．１５．ＮＯ．１２ 二、公共体育服务供给困境的成因 众不同层次多元化体育需求的必要途径。随着我国体育产 业的繁荣发展，市场主体参与提供体育服务的热情被调动起 来，但是，在公共体育服务领域，市场主体的参与度还很有 限。从社会力量来看，由于我国长期以来缺少公民社会的政 形成我国公共体育服务供给困境的根本原因在于公共 体育服务的垄断供给模式，在这样模式下，无论从管理 理念到资源配置，还是从管理机制到管理方式方法都存在着 对行政官僚制的路径依赖，使部门难以充分有效的履行 公共体育服务供给职能，公众公共体育服务的需求难以被满 足。 治传统，一些自上而下成立的体育社团，仍然延伸了体育行 政职能，不能主动地参与公共体育服务供给，而贴近大众生 活的草根体育组织因受到和制度的制约，发展缓慢，不 能很好地承担起公共体育服务供给的责任。 （四）自上而下的决策机制难以有效回应公众需求 （一）体育行政管理部门尚未真正树立公共服务理念 管理理念是指导处理公共事务的基本原则和观念。 管理理念在某种程度上规范着的行为取向，决定并 构建着的职能与结构，影响着公共的制定 ］。 建设服务型，加强公共体育服务的供给，需要体育行政 管理部门首先转变体育管理的管制理念，树立服务理念。但 是，在现行公共体育服务供给模式下，“管理理念”依然没有 被“服务理念”所取代，体育行政管理部门及其工作人员仍习 惯于直接对人、财、物实施管理的管制思维，在对体育事务的 管理中重权力轻责任、重管制轻服务、重政绩轻民生。虽然 近年来，体育行政管理部门也在积极地推进服务型建 设，但是观察各级体育行政部门的工作实践不难发现，从国 家体育总局到地方体育管理部门在公共体育服务过程中，都 或多或少存在着“口号化”、“运动化”、“形式化”的问题。尚 未做到以公共服务理念指导深化管理改革，创新公共体 育服务供给机制。 （二）体育行政管理部门垄断公共体育资源的配置 公共体育资源是指一个社会用于提供公共体育产品和 服务所需要的各种条件和要素的总和，一般包括人力、物力、 财力等有形资源（如体育管理人员、社会体育指导员、体育志 愿者、体育场地设施、体育器材、体育经费等），还包括各种体 育信息、科研、管理制度、法规等无形资源 ｊ。公共体育 资源是用以提供公共体育服务，满足公众体育需求的基础， 对公共体育资源配置的合理性和有效性在很大程度上决定 着公共体育服务职能的有效发挥，也影响着公共体育服 务供给的公平性。从目前来看，我国的体育管理中存在着政 府体育行政管理部门垄断公共体育资源配置且配置不均的 问题，最为突出的是大部分公共体育资源投向竞技体育领 域。统计表明，在全部体育事业费中，训练竞赛经费至少占 ６４．９％Ｉ．．…・估计群众体育经费占全部经费的ｌ０％一１５％， 或者更低 Ｊ。公共体育资源在竞技体育和大众体育间的配 置不均，造成公共体育服务的人力、物力及场地资源投入不 足，进而形成在城市与农村、东部地区与西部地区之间的不 均衡，影响大众公共体育服务供给公平性的实现。 （三）公共体育服务领域的市场和社会力量薄弱 长期以来体育行政部门对公共体育资源的垄断，压缩了 社会力量在公共体育服务领域发挥作用的空间，也压抑了社 会主体参与公共体育服务的热情。公共管理理论认为，市场 和社会是弥补“单中心”供给公共服务的局限性，回应公 】２ 我国的体育公品供给决策机制是自上而下、“体育 行政部门决策——公众被动接受”的单向决策机制。在这一 机制之下，体育公品大多由各级体育行政部门按照自己 的意愿进行提供，体育行政部门的供给偏好代替了公众的需 求偏好。此时，对公共体育服务的供给范围、供给方式等起 决定作用的不是广大公众的需求，而是体育行政部门的行政 命令，这种决策机制很大程度上造成了对公众体育诉求的有 效回应。 （五）公共体育服务供给的科学评价机制缺位 在计划之下形成的体育管理，使体育行政部门 既是“运动员”，又是“裁判员”，体育行政部门履行提供公共 体育服务职责的状况不由服务的接受者——公众及社会舆 论评判，而是由内的上级评价。在体育系统内部，也没 有形成一个健全完善的评价机制，而且在评价的制度与标准 上，受“金牌至上”的影响，侧重于对竞技体育发展状况的评 价，忽视对以全民健身为核心的大众体育的考评。科学的评 价机制缺位，难以促动部门切实履行公共服务供给职 能。 三、以创新突破公共体育服务供给困境的策略 （一）创新管理理念，树立以公众为本的公共服务理念 首先，要求体育管理部门破除传统的“官本位”思想，树 立“民本位”观念。在我国管理中根深蒂固的官本位观 念，使各级的公务人员自认比普通公众高明，而产生强 烈的优越感和高高在上的意识。持有这样的意识，很难真正 放低身价去为百姓服务。因此，使各级体育管理部门及其工 作人员真正认同、内化服务行政观念，树立以公众为本的理 念，是推进体育管理部门服务型建设，提高公共体育服 务满意度的思想先导。以公众为本，就是要通过构建完善的 公共体育服务体系，及时、充分回应公众的体育需求，并以公 众满意作为衡量体育管理部门工作绩效的衡量标准。 其次，要求体育管理部门放弃全能思想、管制思想，树立 有限思想，服务思想。受长期计划影响，我国的体育管 理部门形成了全能的思想和管制思想，以行政手段干预 体育事务，严重地影响和制约了体育市场及体育社会组织的 发展，也不利于公共体育服务的提供。创新管理理念，就是 要抛弃全能思想和管制思想，认识到的有限性和服务 性，以宏观管理代替微观管理，履行其统筹兼顾、制定、 ２０１３年第１２期 辽宁行政学院学报 Ｎｏ．１２，２０１３ （第１５卷第１２期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ （Ｖｏ１．１５．Ｎｏ．１２） 提供保障、规范服务等职责。 （四）创新评价机制，以绩效评估促进公共体育服务供给 （二）创新管理，构建公共体育服务多元化供给模式 激励理论告诉我们“标准决定行为取向，激励诱发行为 创新管理，首先需要破除体育管理的行业藩篱，改 动机”，因此，只有标准明确，再加上适当的激励，才能达到既 变仅从部门、行业角度管体育的思维惯性，将体育作为一个 定的目标。创新公共体育服务的评价机制，目的就是要提升 开放系统，尤其是公共体育服务供给更加需要向社会开放， 公众对公共体育服务的满意度，为达到这一目标，必须大力 建立与社会互动支持系统。体育是人的基本权利，有人的地 引入基于顾客满意导向的绩效评估工作。公共管理专家奥 方就有体育的需求。满足公众的体育需求，体育管理部门责 斯本与盖布勒认为，绩效评估就是改变照章办事的官僚 无旁贷，但是，这并不意味着仅仅是体育部门的责任。 组织，谋求以结果为导向的控制机制，是从组织长远发展的 部门应该充分认识到“现代体育是集政治的影响力、经济的 角度进行的一项持续改革路径 “。 发展力、社会的亲和力和文化的传播力，四位一体的社会价 对体育管理部门公共体育服务的绩效评估，首先应改变 值的实现”‘ｌ ，动员社会各领域、各部门共同参与体育的发 以往仅以竞技体育金牌数量衡量政绩主要标准的做法，以科 展，参与公共体育服务的提供。如当前大量存在于教育、交 学发展观为指导，重视体育的均衡发展，将大众体育发展尤 通、能源等不同行业的体育场馆，应该打破存在于行业间的 其是全民健身工作开展情况，作为衡量各级体育管理部门及 壁垒，与体育部门资源共享，共同参与公共体育服务。 其政绩的主要指标；其次，应该健全体育管理部门内部 创新管理，还需要打破当前对体育资源的垄断 的绩效评估制度，根据不同服务领域的特点，采用平衡计分 格局，改革管办不分的现状，实行管办分离，逐渐实现政 卡、目标管理、标杆管理、公众满意度测评等技术，对公共体 府、市场、社会共同参与体育资源配置，构建多元化的公共体 育服务的状况进行测评，并应该及时反馈，用以激励体育管 育服务供给模式。部门应合理界定自身的体育管理职 理部门及其更好地提供公共体育服务。 能，放弃垄断利益，还权于市场组织和社会组织；部门还 总之，制度创新是突破当前公共体育服务供给困境的重 应该充分考虑我国体育市场和社会力量相对薄弱的现实，着 要途径，公共体育服务供给的制度创新，应以转变理念为前 力以加大扶持力度，完善相关法律法规，逐渐培育和发 提，以改革管理为核心，以完善决策机制和评价机制为 展体育企业和体育非营利组织；随着体育市场和社会力量的 保障，最终切实履行充分供给公共体育服务的职能。◇ 加强，部门还应逐步构建和完善促使、市场、社会多 元主体协调运转的运行机制。 注释 （三）创新决策机制，使公共体育服务决策有效回应公众 ［１儿３］国家体育总局．体育事业发展“十二五”规划［ＥＢ／ＯＬ］。 的需求 ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｐｏｒｔ．ｇｏｖ．ｅｎ／ｎｌ６／ｎ１０７７／ｎ１４６７／ｎｌ８４３５７７／ １８４３７４７．ｈｔｍ１．２０１１一ｏ４—０ｌ 西方经济理论认为，由于在供给者和消费者之间存在信 息不对称的问题，如果供给者无视消费者的需求，就无法达 ［２］课题组．上海市公共体育服务的实践与探索［Ｊ］．体育科研， 到公品的供求均衡，无法实现公品的最优供给。因 ２００８，２９（２）：２０—２６ ［４］国家体育总局．２００８年我国城乡居民参加体育锻炼现状调 此，有效供给公共体育服务，必须在了解公众需求状况的基 查公报［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｐｏｒｔ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎ１６／ｒｄ３１９３／ 础上，科学决策，这有赖于对决策机制的创新。 ｎ３３２０８／ｎ３３４１８／ｎ３３５９８／１０１０４２７．ｈｔｒｒｄ．２００８—１２—１８ 创新公共体育服务供给的决策机制，就是要加强公共体 ［５］人民网．２００８年我国每万人拥有体育场馆８个远低于发达 育服务决策的民主化、科学化、规范化建设。创新决策机制的 国家［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｓｏｅｉａｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ＣＯｒｎ．ｃｎ／ＧＢ／４１１５８／ 核心工作是完善公众需求表达机制。在进行公共体育服务供 ９７８５１６４．ｈｔｍ］．２００９—０８一ｏ４ 给决策时，应该建立和完善公众需求表达机制，以自下而上的 ［６］肖林鹏等．论我国公共体育服务的供给困境［Ｊ］．山东体育 决策程序克服存在于公共体育服务供给者与需求者之间的信 学院学报，２００８，２４（８）：１—４ 息不对称，保证公共体育服务供给的有效性和科学性。要做 ［７］周光辉．从管制转向服务：中国的管理［Ｊ］．吉林大 到这一点，需要各级体育管理部门尊重和给予公众体育决策 学社会科学学报，２００８，３：１８—２８ 的知情权和参与权，利用听证制度、调查制度，倾听民情 ［８］梁金辉．公共体育资源优化配置问题研究［Ｊ］．体育文化导 ，也可以利用现代的电子政务技术，开辟与公众沟通的渠 刊，２００８，１：７—９ 道。此外，还应该健全专家咨询制度，为智囊机构参与公共体 ［９］董新光．“十二五”群众体育发展研究［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｓｆａ．ｎｅｔ／ｌｒ．ａｓｐｘ？ｉｄ＝６５２６。２０１１－０５—２７ 育服务决策提供良好的制度安排；建立和完善体育管理部门 ［１Ｏ］中国科协学会学术部．中国体育：体育强国的辨析与建设 的议事规则和协调机制，使公共体育服务决策活动符合议事 ［Ｍ］．北京：中国科学技术出版社，２００９：１４ 规则，遵循决策程序，完善配套。总之，只要做到决策的 ［１１］臧乃康．绩效评估制度安排的现实困境及其消解［Ｊ］． 科学化、民主化、规范化，体育管理部门才能真正有效回应公 南京师大学报（社会科学版），２００９，２：３８—４４ 众的体育需求，提供令公众满意的公共体育服务。 ［责任编辑：一然］ １３
