为“信用中国”立法

作者：暂无

来源：《检察风云》 2017年第10期

为\"信用中国\"立法

中国经历了改革开放后的高速发展，尽享信息技术带来的便捷，却也面临社会诚信被 “弃如敝屣”的尴尬。从假文凭、假证件、假发票、假彩票、虚假广告、假球黑哨、假医假药，到商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、恶意拖欠、盗版侵权，失信行为屡禁不止，失信事件频繁发生，让广大企业和社会公众深受其害。

社会信用乃是社会健康运行的基础。当一个国家的社会信用“额度不足”，带来的负面影响不容低估。据专家估计，我国市场交易中由于缺乏信用体系，使得无效成本占国内生产总值的比重至少为10%～20%。国家发改委副主任连维良透露，我国企业因信用缺失而导致直接或间接经济损失高达数千亿。至于对政治体系、道德价值、民族文化的冲击，更是难以估量。

值得庆幸的是，当下中国已展开了一场构建社会信用体系的赛跑，将诚信建设作为全面深化改革的重要内容。据国家发展改革委安排，中国在2017年将推动政务诚信作为示范引领，推进个人和电子商务等领域的诚信体系建设。社会信用立法也在悄然起步。用制度固化诚信，用法律彰显契约精神，构筑起坚固的社会信用法律大厦，社会文明也焕发新的面容。

用法治保障“信用”生活

文/陈宇

其实，信用早已融入你我生活中。

从统一的信用信息共享交换平台，到信用监管；从守信联合激励机制，到失信联合惩戒机制；从地铁逃票、交通违章计入征信系统，到面向社会公布“失信被执行人名单”，基于现代信息技术的社会信用体系已初具轮廓。

奋起直追的专门立法

据统计，截至2016年11月底，上海市信用平台累计对外提供查询2156万次，其中法人信用信息被查询688万次；自然人信用信息被查询1468万次。如果失信，意味着连骑一次摩拜单车都要比别人贵，到手的扶持资金将暂缓拨付；守信，意味着借书借车可以免押金，一边“剁手”还能一边“花呗”。历经百余年的发展，西方国家已形成相对成熟的信用制度和信用法律体系，成为国家信用交易和信用管理行业的“基础工程”。尽管起步较晚，我国的社会信用立法也开始加速追赶。

如今，信用立法的基础条件初步具备。我国已建立统一社会信用代码制度，截止到2016年底，全国各类法人和其他组织存量代码转化率整体超过97％，为信用信息共享创造了条件。目前，全国信用共享信息超过7.4亿条。仅“信用中国”网站的累计访问量，就超过1.3亿人次。

与此同时，我国市场运行的基础性法律，也已基本完备。合同法、物权法、破产法、票据法，以及各类金融法律等制度的建立，为构建社会信用体系奠定了法制基础。

立法起步，政策先导。2007年3月，国务院办公厅发布实施《关于社会信用体系建设的若干意见》，明确社会信用体系建设的指导思想 、目标和基本原则，以及社会信用体系建设的主要内容。2014年1月15日，国务院常务会议通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确提出将健全信用法律法规和标准体系作为重要基础性工作，列入立法规划尽快推进实施，使信用体系建设有法可依。近期，中国陆续出台了政务诚信和个人诚信、电子商务领域诚信的三份改革文件。目前，银行、工商和交通等各部门间，已签署了20个联合惩戒激励备忘录，借此打造“一处失信、处处受限” 的信用惩戒大格局。

从部委立法看，中国人民银行自2003年11月成立征信管理局以来，颁布实施《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》《信用评级管理指导意见》《支付信用信息管理办法》等规章。其他部委也出台了相关规定，如《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》《建设有中国发展特点的外贸信用体系》《药品等企业广告信用管理办法》《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》等。

在部门立法逐步完善的同时，地方立法也不甘落后，“北上深”等城市走在了前列。尤其是上海，2016年在该市信用立法领导小组的统一部署下，《上海市社会信用条例（草案）》进入快车道，迅速完成政府版和专家版立法大纲、政府版和专家版条文建议稿、意见征求和座谈调研等工作。当年12月，该地方法规草案正式提交市人大常委会一审，有望成为我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方法规草案。

从上位立法看，虽然统一的社会信用法尚未问世，但行政法规建设持续推进。近年来，国务院先后出台《政府信息公开条例》《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》。特别是2013年1月出台了《征信业管理条例》，在一定程度上解决了征信业无法可依的问题。

立法瓶颈亟待突破

不可否认，我国在社会诚信体系建设上取得了不少进展，尤其是一些发达地区，经济发展、文明晋级对社会信用的“渴求”，变成了政法部门制度创新的强大动力。

近年来，上海市各级检察机关先后以电话、网站、微信等形式，开展行贿犯罪档案查询、案件信息公开、律师接待等检察服务。特别是有了行贿犯罪档案查询系统“助力”，许多之前留下“污点”的人，要为自己的不诚信记录付出昂贵代价。

上海市长宁区人民检察院建立了以行受贿主体情况、基本犯罪事实、判决结果等为主要内容的犯罪信息系统。2013年，长宁区一家计算机公司负责人张政，因行贿20万元被追究刑责，法院判决其免予刑事处罚。虽然没有进班房，但这一“污点”还是被记录在案。3年后，当他

因工作业绩突出入选工商联执常委候选人名单时，经查询发现有行贿犯罪记录，因此“落选”。

依托信息技术进行制度创新的，并不只有检察机关。在上海高院执行大数据管理平台，工作人员轻点鼠标，占满整个墙面的巨大屏幕上，一组组数据像蛛网一样从一个小圆点发散出去，红色、蓝色、橘色，来自公安、银行、工商等机构的各类数据，精确显示着这个圆点的社会关系、消费情况、行踪动态。一旦存在欠债不还等失信行为，当事人就会被数据之网锁定，面临被限制出境、外出不能坐飞机、不能高消费等后果。

诚然，上述制度创新发挥了很大作用，但严格地来说，还没有进入国家立法层面。其实，不论是国务院部门制定的信用规章，还是地方制定的相关法规和规章，都由于部门或地域的限制备受局限。不仅法律效力的层次较低，且不利于解决“信用信息条块分割、部门分割”问题，即便可在一时一域生效，却缺少“推而广之”“照此执行”功效，也不利于国家社会信用体系的形成和发展。另一个值得注意 的问题，就是政府各条线、各部门使用的信用分类标准各不相同。比如，上海市的一些区，所属海关、工商、税务、食药监等部门，制定了各自的信用分类标准和相应管理办法。这种标准的差异化，制约了各领域间信息的整合互通，需从立法上顶层设计、统筹考虑。

不仅是地域局限，社会信用立法“碎片化”现象也比较严重。目前，除国务院部分行政立法外，系统化且层级较高的法律法规比较匮乏，现有的信用规则比较零散，呈现“碎片化”特点。2013年，贵州省政府出台过《企业信用征集和使用管理办法》，却局限于企业信用一隅。

再看社会信用立法的“重头法”——国务院《政府信息公开条例》，公开重点主要是行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的政务信息，如财政预算、决算报告等。这些信息与信用服务机构形成信用报告所需的信用信息不尽相同，来自政府管理部门的信用信息，难以通过正规渠道获取。

从现状看，有关信用的国家法律还不健全。我国《宪法》规定了公民的人格尊严、通信自由和通信秘密等，但未对信用予以规定。关于信用及其管理的规定，散见于其他法律之中。在《民法通则》《合同法》等法律中，没有明确规定信用信息的采集、开放等。一个典型例证，便是《商业银行法》，还明确规定银行为储户保密，导致无法对信用信息进行评估。

究竟哪些信息可以采集，哪些信息涉及商业秘密或个人隐私需要保护，个人或企业的信用报告在多大程度上、多大范围内传播？这些都需要法律或行政法规予以明确。

构建社会信用法律体系“大厦”

著名经济学家弗里德曼曾指出：我们生活在两个超级大国的世界里，一个是美国，一个是穆迪。美国可以用炸弹摧毁一个国家，穆迪可以用债券降级毁灭一个国家。虽然，他说的是信用评级机构的重要性，但大的背景却是西方健全的信用法律制度。回溯历史，信用行业始于19世纪的欧美国家。经过百年发展，当今市场经济发达的国家中，不仅社会信用体系相当完备，相关法律制度也相当完备。

在国内，近些年违背诚信的事件屡见不鲜，影响较大的就有“瘦肉精”、染色馒头、 “达芬奇家居”“味千拉面 ‘骨汤门’”“血燕”事件，以及“诈捐门”等。作为一个现代法治国家，有必要借鉴西方发达国家经验，加强信用立法，健全社会信用体系。社会信用立法的关键所在，就是制定一部《社会信用法》。2014年十二届全国人大三次会议期间，全国人大代表、广博控股集团有限公司董事长王利平等联名，提出了关于加快制定社会信用管理法的议案。目前，十二届全国人大已将信用立法列入立法规划。

从学界的主张看，立法大致应包括五个方面：一是明确被征信者的权利，即被征信者享有知情权、同意权、拒绝权、异议权、纠正权等；二是规范信息提供者的行为，要求对信息的真实性负责；三是规范数据的开放和使用，包括信用中介机构的市场准入和信用管理和服务活动；四是建立透明高效的监管体制，防止非法采集和滥用信用信息；五是明确征信机构应承担的法律责任，对违法采集、处理和使用个人信用信息造成损害的，应承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

同时，也必须看到，社会信用立法游走于公私两域，具有相当高的技术难度，必须严格遵守立法法。社会信用立法，切忌建成公民道德档案，道德要素在进入信用立法的视野之前，必须满足“以德入法”的路径，而不能混淆道德与法律的边界。作为立法者，还须认识到公共信用信息与市场信用信息在权属、归集与查询、救济、法律责任等方面的客观差异，避免公权侵害公民私权利。

在解决社会信用立法“有无”同时，还应修改有关法律。要修改《会计法》，加大对会计信息违法性失真的处罚力度，加强对企业会计信息的检查监督，建立社会检举制度。修改《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《商业银行法》《档案法》等，使征信数据的采集、加工和传播有法可依。特别是在编纂《民法典》时，应注意协调相关内容，强化法律制度的系统性。

当然，信用社会的形成，是个漫长的过程，社会信用法律体系的建立，也仅是重要一步。要保障这个体系的良好运转，还要把权力置于法治笼子，牢固树立法治信仰，如此社会信用才能扎根，社会文明才能不断前行。

构建社会信用体系关键问题

文/吴明玺

“人无信不立，业无信不兴”，这是大家经常说的一句话。但在现实中，不守信用的现象却很突出，典型例子如“老赖”。推进社会信用体系建设，离不开立法和技术支持，其中立法是基础。推进社会信用立法，应首先厘清社会信用领域的一些基本问题，包括信用信息的归集使用和失信者的惩戒机制等。

关键点1：信用信息如何归集、共享和使用

信用信息是进行任何信用活动的基础，信用信息的不完备是制约信用产业发展的重要因素。信用服务行业所需的信用信息，除了来自于金融领域外，还大量分散在政府、行业协会、中介机构、公用事业单位、企业及个人手中。在信息管理层面上，日、美、欧三个地区的立法制度以及立法体系都是极为严格的，严格的立法机制不但为征信机构在行业内的征信权予以了较好的保障，同时对于信息流动的安全以及使用的合理化都予以了很好的约束和管控。

哪些信息属于信用信息

根据美国的信用信息归集内容看，企业信用信息内容有如下三部分，这三部分可以被划归为九个不同的类别。第一部分：基本信息，这一部分可以划分成三个不同的类别，类别一为企业的身份信息，含名称和地址以及电话，还有邓氏编码；类别二是企业的自然信息，含规模、业务范围、所雇人员的数量和年销售额等相关信息；类别三为组织信息，含总部、投资人、部门结构与分支机构。第二部分：信用记录：同样可以划分成三个不同的类别，类别一为财务状

况，含收益率、信用等级、资产负债以及发展趋势；类别二是 银行与付款记录，含付款记录、应付账款、贷款情况、于银行开户情况；类别三为包括法院在内的公共信息，含法院记录、登记信息、税收信息、破产信息等等。第三部分：经营管理信息，含高管人员信息、企业品牌以及业务领域等等。

对于消费者来讲，其信用信息由如下四方面组成：一为身份信息，含姓名和住宅以及电话，还有社保号与征信公司所设个人代码；二为信用记录，含信用卡、分期付款、住房抵押、消费贷款、租赁等，这些信息不但含正面内容，也含负面内容；三为公共记录，含个人财产、税收、法院判决等等；四为查询信息，此为基于《公平信用报告法》所设，目的在于对消费者的信用信息的具体使用予以记录，进行监督，在保障使用符合立法规范的同时，保护消费者的合法权益。

如何获得和使用信用信息

从发达国家的经验看，对于企业来讲，其信用信息源不但包括诸多的公开渠道，比如新闻媒体和政府组织；还有专业机构的提供，比如对法院判决相关信息负责收集的专门企业；另外有一部分是从银行以及投资者、工商局，还有金融企业采集获得，比如贷款、账款拖欠等等；尤其是账款拖欠这方面信息的提供人通常为债权人，这方面的信息，征信机构通常要与债务企业予以核实之后，再行录入。对于消费者来讲，其信用信息源同样有三个：一是由诸多授信机构所提供的相关信用信息，这些授信机构含银行和信用卡公司以及租赁商，还有办理住房抵押贷款业务的相关机构等

等；二为公共部门（含政府机构），比如法院的判决、税务机构的纳税信息、公共单位的收费记录；三为别的信息报告组织者，比如相关行业协会等等。

若不限制信用信息的具体使用，就会造成信用信息被滥用，进而对市场上的公平竞争、对消费者的合法正当权益、对整个国家所应该享有的信息安全产生严重的危害。

建议

对于征信活动的积极开展来讲，信用信息是基础，所以要想保证信息使用、信息采集、信息共享、信息保存等工作的规范化和有序化，规范的机制是前提，也是基础。

《国家社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出了：在建设信用体系的过程中，政府要发挥自己的推动作用，社会要为之共建，政府要予以有效的组织和引导，制定具体的发展规划，明确相关的标准，并且健全立法，为完善的市场的建立和培育打下基础，为市场机制良性作用的发挥提供外部的保障，还要做好资源的优化配置，在这个过程中，要鼓励多方不同的社会力量的参与，要让社会整体共同为建设信用体系而努力，合力建构起完善的社会信用体制。

在中国，征信行业只有十来年的历史，整个行业的规模有限，还没有构建起良好的市场信誉，再加上信用信息本身的公开程度以及共享水平不高，没有完善的立法的约束，所以征信机构自身的运转的稳定度也不高，从相关公共单位和组织收集信息的能力也比较低。在信息的采集以及获取过程中，征信机构的地位仍然比较低。

当前，针对信用信息的使用以及传播，中国并未建构起完善的立法，所以构建起完善的信用信息共享机制，就肯定需要修订现行的法律、制定新的相关法律。现在在信用信息之共享使用方面，下面几个方面是亟需开展的所在：

第一，明确确定市场上可收集与使用的相关信用信息的具体范围。因为并未明确针对个人隐私、商业秘密、国家信息予以单独立法，所以必须要明确征信机构可以采集与使用的相关信用信息的范围和内容，对其使用范围予以界定，尤其是严禁采集与使用的相关信息，更要予以清晰地界定。基于信息主体合法权益的正当保护这一前提条件下，充分化可以收集与使用的信用信息是前提，也是条件，在此可对美国的相关经验予以充分的借鉴。

第二，对于信息公开的相关办法予以尽快明确。尤其是信息的掌握者和使用者，更要明确他们能够公开的信息的范围与内容，对其公开的方式也要予以明确。

第三，针对个人隐私以及商业秘密，还有国家安全信息，也要明确特殊的保护措施。

除了立法之外，还应进一步推进各个层面各个行业的信用信息标准化体系建设。我国信用信息原始数据记录的不完整、不规范，以及权威数据源机构间的数据内容矛盾问题等直接影响到信用数据的可应用性。中国人民银行也制订了《企业征信数据元标准》《个人征信数据元》《信用评级业务标准》等标准，但这些标准都仅仅是指导性规范，对信用数据源单位的实际约束力不强。

关键点2：如何惩戒失信者

实践表明，社会信用体系难于建设的一个非常重要的原因是缺乏合理的信用惩戒机制，这种缺失容易让社会中的很多人失信也不需要付出多大的代价，自然难以激励人们守信。建立合理的信用惩戒机制不仅有利于对行业信用管理进行正确引导，有利于加强企业信用管理，也能有效促进不同社会主体遵守信用，珍惜自己的信用。

对于社会信用体系的建设来说，行政性

惩处机制应该是辅助手段，更重要的是要建立市场化、社会化的惩戒机制，通过将所有社会主体的信用行为统一建立信用档案，在市场交易行为中，不同主体可以根据第三方机构提供的信用报告决定是否和对方进行交易，以此为基础，无论是信用信息的提供方，还是使用方，都能通过征信活动给自身带来好处，从而引导不同市场主体积极提交和共享信用信息。从目前来看，我国要建立良好的信用惩戒机制还要走一段漫长的路。

谁来惩戒失信行为

从发达国家三种不同的信用体系模式来分析，惩戒失信行为的主体具有多层次化和多样性，从政府机关到民间组织，从司法机关到法律授权者，都可能担负起这一责任。

以美国为例，财政部以及联邦贸易委员会，还有联邦储备委员会，都为主要的信用执法人。通常，政府行为是惩戒的主要方法，此后转变成民间行 为。在这个过程中，政府机构担负的主要职责是完善立法，界定失信行为，明确惩罚措施，通过公告或者其他方式把失信人的行为以及政府对其予以的处罚告知给整个市场，这样市场上的其他主体在和失信者进行交易时就会予以思考。分析惩戒机构，它们工作的开展所依据的主要为信用产品，这类信用产品源自信用服务组织，借助这类产品，他们约束乃至威慑失信者。由于负面信息所产生的影响和行为所受到的限制，失信者为自己的失信行为需要付出昂贵的成本。分析失信惩戒体制，其目的不在于惩戒，而在于阻止，在于消除失信行为的生存空间和生存条件。

如何惩戒失信行为

分析失信惩戒的主要形式，可以将其总

结为如下三种：第一种，法律约束。通过健全的立法体系，维系信用关系的正常运作，借助法律惩罚失信者，保护合法权益。第二种，非法律约束。含道德约束、宗教约束以及舆论约束等不同的形式。对于法律约束来讲，道德约束是其前提，从实质的层面上认识信用，它依赖于社会主体彼此间的诚信，基于道德维系，市场信用体系得到更好的运转。舆论约束来自媒体和公众，它们的强制力可能有限，但是它们的影响力极为广泛；而宗教约束于西方的影响力甚大。第三种，经济约束。为在上述两种约束方式的影响下，失信者于市场上所遭受的经济限制与经济损失。

失信惩戒不但在机制上较为严厉，而且在手段上也较为灵活。对于失信者来讲，它还享有申诉权，如果其认为对自己的记录存在不正确和不实的地方，那么其有权提出质疑，对于失信者的质疑，作为信用报告机构，要设立对应的处理程序，展开调查，如果于一定时间里，被质疑信息所对应的准确性不能得到证明，就需要删除这些信息，即便信用报告机构马上提供了证据对相关信息予以了充分的证明，失信方仍然有权将自己的解释加入到信用报告里，还可以对报告进一步的提出质疑，借此获得信用信息使用方的理解和注意。

建议

现在，针对失信行为和失信者，中国并未建构起完善的惩戒机制，失信者并没有为自己的失信行为付出较高的代价，他们甚至还从中获得了不法的利益。为此必须要严加监管，对失信者实行行政性惩戒、市场性惩戒和社会惩戒相结合的失信惩戒机制，在全社会形成“守信为荣、失信为耻、无信为忧”的良好氛围。

建立健全跨部门、跨领域的联合惩戒机制

目前，工商、税务、质检、环保、食品药品、海关等行政执法部门分别依据各自条线的部门法规，组织开展了行业信用分类监管，在一定范围内形成了一定的信用惩戒制度。但这些部门惩戒制度缺乏有效整合，没有形成联动惩戒机制，降低了实际的惩戒效果。应当积极推动建立跨部门、跨领域的联合惩戒机制，进行联动惩戒，使失信主体在一个领域失信，在多个领域寸步难行。首先要实现失信信息的整合。要加强社会公共信用信息平台的建设，使失信信息能够在有关部门之间互联互通，使失信主体在社会各领域留下“案底”。其次要明确联合惩戒的领域。针对失信主体的失信行为，并非在所有领域都要进行制裁，但应当在一些重要经济或者社会活动领域建立联合惩戒应用机制。如在工程建设、食品药品购销、土地交易、产权交易等重要领域，在政府采购、公共资源分配、人才引进、资质认定等政府管理环节以及有关主体申请资金扶持、优惠政策享受、评优表彰方面。最后，对失信主体加强惩戒力度。对失信企业的，惩戒内容可以包括限制企业进行投标、限制投资项目、限制信贷规模（需与央行协商，争取其支持），或给予失信企业警告、罚款、社会公告，以及取消相关优惠政策享受、剥夺评优资格及称号等；对失信个人的，惩戒内容包括警告、罚款，限制人才引进、户籍转入，限制其公务员及事业单位招录用，限制个人申领及使用信用卡、个人房贷、车贷及消费贷（需与央行协商，争取其支持），限制经适房申请等等。

建立健全畅通有效的失信信息传输机制

失信信息传输机制包括了失信信息的汇集、查询和发布。要建立失信信息的有效汇集机制。分析为什么失信行为在当前的中国较为多发，不对称的信用信息存在是一个非常重要的原因。要充分利用现代大数据技术，借助网络联合，在不同职能部门间构建起彼此协作、互为影响、互为支持、高度公开、高度透明的信用信息机制。于个人来讲，最好可以基于身份证这个中心信息的基础之上，对个人信息予以完善，进行信息查询网络的构建。在个人信用信息这个档案下，个人的生活和工作等行为都会受到影响，离开了信用，个人在社会将难以迈开步伐。只有这样，经济主体才会更珍爱生命，更珍惜信用。

推进国家和地方相关立法工作

在国家立法层面，应尽快制定《企业信用法》，明确失信者所应担负的责任，作为监管机构，于建设企业信用这个过程中，要担负着程序的制定、规范的确立、渎职与失职行为的严格查处等责任，尽快修订现行的《产品质量法》《反不正当竞争法》《银行法》《消费者权益保护法》等相关立法，严厉打击包括假冒伪劣、失信欺诈等在内的不法行为。在信用上，市场主体如果出现了缺失，必须要让其为之付出较大的代价。并修订执法部门所担负的职责，严肃查处玩忽职守以及失职渎职的人员，使得执法更为公正，也更为公平，为信用机制的创建营造优良的执法环境。

在地方立法 层面，积极探索用法律规范的形式对失信行为进行惩戒。尽管地方立法在有关惩戒措施的设定方面，可能仅限于规定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业等行政处罚措施，惩戒力度不够，但仍可能达到一定的惩戒效果。可以通过地方立法积极营造 “守信受益、失信惩戒”的氛围，倡导给予守信企业与个人物质与精神奖励，推动建立政府部门联动惩戒机制，明确失信企业与个人的责任和给予相应惩戒措施，依法加大对失信主体的强制性惩罚力度。

上海社会信用立法“破冰”

带来的思考与启示

文/阮传胜

信用监管、联动奖惩已经在上海多个领域生根发芽。作为上海市人大常委会年度“预转正”立法项，《上海市社会信用条例(草案)》有望于2017年上半年出台，对信用信息的分类、采集、共享和分级管理进行规制，或将成为我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方行政法规。这也是上海市为国家层面“社会信用”法治化建设的探索。

上海社会信用制度建设的探索

1932年，中华征信所成立，这是中国第一家民族征信机构，由此上海也成为中国最早开始信用征信探索的地区。2003年至今，上海市关于“社会信用”的制度建设一直在进行中。2012年，市委、市政府印发《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》（以下简称《意见》），明确了社会信用建设的指导思想、推进原则、发展目标、主要任务和保障措施。《意见》对行政管理部门、行业组织、市场主体信用信息记录管理制度提出了指导意见，要求各行政管理部门要在履职过程中，建立健全信用信息记录与归档制度，确保信用信息记录的规范性、准确性、完整性与及时性，加强各自信息系统建设。其后，上海市政府还印发了《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》， 在五个方面提出了47项具体举措，并聚焦建设市场等12个重点领域的信用建设。

涉及社会信用建设的地方性法规有《上海市促进电子商务发展规定》（2008），《上海市推进国际金融中心建设条例》（2009），《中国（上海 ）自由贸易试验区条例》（2014）等，政府规章有《上海市个人信用征信管理试行办法》（2003）、《上海市企业信用征信管理试行办法》（2005），市政府规 范性文件有《上海市企业失信信息查询与使用办法》（2013）、《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（2014）、《上海市人民政府贯彻〈国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见〉的实施意见》（2014）等。

通过多年的努力，围绕信用信息记录、共享、披露、应用、信用奖惩以及征信活动等方面，上海已形成了一批制度性安排。

地方立法仍需依托国家层面法治建设

地方性立法无法脱离国家法治建设的整体背景。地方性立法可以为国家的整体建设积累经验，但却无法脱离国家层面法治建设的大背景。目前，上海与国家层面在推进社会信用体系法治化建设方面存在的难点问题主要有以下三个方面：

首先，国家宏观层面的法律缺失会制约着地方性立法。

目前尚无一部全国性的信用法律法规，对信用信息的归集和管理等进行明确规定。尽管我国在《民法总则》《合同法》和《反不正当竞争法》等法律法规中规定了诚实信用的法律原则，在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚，但由于缺少与信用制度直接相关的立法，实际操作中一般的按照部门规章来运行。立法层次还不够高，很多不诚信行为如何认证没有明确的法律法规规定，极大地制约了征信活动的开展。上海等地区的地方性立法尽管说可以为国家层面的法制建设作出探索，但地方性立法限于层级，不可能涉及那些本应属于国家层面的立法内容。

其次，国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设。

由于国家尚未制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，由各地区、各部门先行建设信用平台和出台相关标准，导致各地区、各行业的信用信息采集和信用平台建设标准各不相同。这也给地区间、行业间信用信息共享以及国家信用平台归集地方信用信息带来很大困难。目前，在信用平台建设上，信息的采集、整理、储存等方面，行业分割、区域分割十分严重。既有平台滞后带来的“不足”问题，也有部门利益导致的 “不愿”问题，还有法规欠缺、边界模糊导致的“不清”问题。现存的核心问题是完整统一的社会服务需求和数据分散、行业垄断和地方割据的供给格局之间的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平台建设上也依然存在这个问题。国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设的制度化程度。

最后，操作层面的制度安排缺失与服务市场发展缓慢。

2014年国务院制定《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》大力推动社会信用体系建设。落实《规划纲要》需要一系列具体制度的安排。然而，目前包括上海在内的我国社会信用体系建设中还存在诸多操作层面具体制度缺失的问题，这必然会影响各级社会信用建设。同时，上海与全国其他地区一样，信用服务市场和机构发展缓慢，主要表现为：信用服务机构结构失衡，政府相关征信机构势力强大，商业征信机构发展落后；信用服务产品单一，数量较少，且主要是一些低端产品，信用产品的认可度和信用度也比较低，认可度不高。据报道，《上海市社会信用条例(草案)》对此给予了关注，希望借此可以在国家层面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服务市场出来。

几点思考与建议

其一，逐步推进国家层面的社会信用法治化建设。

社会信用法律制度包括两大部分，即信用管理的核心法律法规和影响信用管理的外围法律制度。可以逐步推进立法进程，在地方性立法的基础上，国家层面加快推进信用立法工作。

但需要提出的是，要注意社会信用法制建设的渐进性。目前我国社会信用法律制度的建设处于起步期，社会信用法律制度的建立、健全与完善是一个相对漫长的过程，不能急躁冒进。

在正式的法规颁布之前，可先用行政性法规或指导性意见等过渡性条文给予规定和指导，以解决信用法律的现实迫切需要问题。

同时，社会信用建设固然重要，但一个 “凡事皆信用”的体系同样违背基本法理。法治化进程中，征信系统不是一个“筐”，必须对征信系统采集的内容和范围进行严格规范，明确哪些信息可以纳入、哪些不可纳入。不问性质属性而将一切信息收录，既在一定程度上剥夺了公民的权利，侵犯了隐私权，更会降低了社会征信系统所应有的公信力。

其二，逐步建立信用信息共享制度，有效消除信用信息“壁垒”现象。

健全国家信用信息共享系统，是目前有

效推进我国社会信用体系建设的关键。首先是需要打破目前各系统和部门信用信息的分割、分散、封闭格局。

具体包括：建议组建全国性的信用信息征集机构，专门负责征集、保存社会成员和组织的信用信息；明确规定公安、法院、工商、税务等相关政府部门所辖信用信息向社会公开，发挥银行、保险、社区等社会组织机构的作用，及时提供所辖成员真实的信用记录；同时，在征信平台的建设上，应该尽快实现四大系统信息平台的对接与整合，即金融系统的个人和企业信贷的信用信息平台，工商管理的个人和企业纳税、合同履约、产品质量、行政处罚等信用信息平台，公安系统的个人与企业的法律惩罚信用信息平台，保险、电信、水电、房租等系统的缴费信用信息平台。

其三，立法推进社会信用服务市场的发展，推动信用产业多元化发展。

社会信用是市场经济高效运行的润滑剂，既有市场属性，又有公共产品属性。因此，必须要发挥好政府和市场的双重作用：一是强化扶持政策。把信用服务产业纳入国家重点扶持的产业目录；建立开放公共信用信息的资格审查制度，依托公共信用信息平台，向符合开放条件、信誉良好的信用服务机构开通公共信用信息获取渠道。二是优化产业结构。支持信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业发展，形成信用产业集聚效益。三是政府要带头把信用信息应用嵌入行政管理和公共服务各领域，并向市场和社会购买信用服务。

其四，立法不能代替政府在社会信用体系建设中的核心地位。

社会信用体系的培育是一项耗时很长、内容涉及面广泛的系统工程。很难设想，如果没有政府的协调、监管和服务，这些不同部门之间的关系可以得到很好的理顺，这些错综复杂的问题可以获得有效的解决。政府的有效协调、监管和服务，有利于营造良好的社会信用环境。徒法不足以自行。立法不能代替政府在社会信用体系建设中的核心地位。建议《上海市社会信用条例》在制定中，对此充分加以考量与关注。

链接：“失信”的后果，你了解吗

失信让日常生活寸步难行

钱先生的浦发信用卡账户严重逾期长达455天，经过长期催款仍拖欠未还。由法院介入走诉讼流程后，钱先生仍拒不履行还款义务，经法院强制执行无果，将钱先生信息上传至“失信名单”。不久后，钱先生便主动联系银行沟通还款问题，并讲述了成为“失信”人群一员后的尴尬生活。原来，钱先生对于法院的执行一直抱着侥幸心理，认为自己欠款1万余元金额不大，不会引起法院的重视。而当钱先生出行时，发现无法实名购买高铁火车票、银行借记卡被司法

冻结无法取款，甚至自己的养老金账户也被冻结，顿时感到了“事态严重”，生活几乎寸步难行。钱先生迫于生活的种种不便，不久后便主动联系银行全额归还欠款。

政府公信力受损，县长被限制消费

日前，江西省奉新县人民政府因违反财产报告制度，拒不履行生效判决，被宜春市中院纳入失信被执行人名单。2017年4月1日，奉新县政府对此作出回应称：将尊重法院裁决，严格按法律履行义务，配合法院做好相关工作。

有媒体梳理发现，全国至少有20个县级以上政府上了失信“黑名单”。律师指出，县政府被纳入失信黑名单，政府的公信力就会遭受质疑，对其以后招商引资等方面会有负面影响。此外，根据最高法对“老赖”的相关限制条款，被执行人是单位的，县政府的法定代表人也就是县长，办公出行是不允许选择飞机、列车软卧等高消费行为的。

不履行年报义务，险失党组织委员候选人资格

2016年年底，彭州市天彭镇街道党工委按照彭州市委开展村（社区）党组织换届工作总体部署，研究确定了244名党组织委员候选人考察对象，王先生就在其中。为了解掌握相关人选是否存在涉税涉法及不诚信经营等情况，防止“带病提名”，天彭镇街道党工委将候选人名单提供给彭州市市场和质量监管局征求意见。查询发现王先生任法定代表人的彭州市某家庭农场（个人独资企业）已于2015年7月14日被列入经营异常名录。天彭镇街道党工委由此决定取

消王先生的党组织委员候选人资格。目前，王先生补报了年报，其公司已被移出经营异常名录。

美国的社会信用立法体系

文/李忠东

第二次世界大战以后，美国经济的发展使得信用交易不断扩大，不少涉及公平授信、正确报告消费者信用状况、诚实放贷等方面的问题，尤其是消费者隐私权的保护问题不断出现。信用经济的发展对信用管理提出了相应的要求，美国在原有信用法律法规的基础上，从20世纪60年代《诚实信贷法》出台起，逐步加强信用立法，制定各种与信用有关的法规，并在之后的几十年当中不断地完善和修改。目前，美国以《公平信用报告法》《平等信贷机会法》为核心，建立起涵盖16项立法的社会信用法律体系，在立法、司法和执法等方面形成一个完整的管理框架体系，成为全球征信行业发展最成熟的国家之一。

个人信用信息的“保护神”：《公平信用报告法》

1970年4月开始生效的《公平信用报告法》是迄今为止美国社会信用法律体系中最具代表性、影响力最大的一部。该法是在市场上出现大量消费者信用调查报告机构，以及绝大部分机

构以消费者信用评分为授信依据的情况下颁布的。它首次明确了征信机构的业务职责范围，并且要求其向关联企业之外的全国市场提供公开的服务。

1996年，政府修改了《公平信用报告法》，随之出台《情报授权法》和《债务催收改进法》，对联邦调查局和联邦政府机构对消费者个人信用报告的使用做出补充。特别值得一提的是，《公平信用报告法》在美国个人信用信息权益保护方面具有里程碑意义。它详细规 定了征信机构和用户的责任与义务、信用报 告的使用目的以及消费者的相关法律权利和责任。

《公平信用报告法》明确给出了定义：消费者信用报告是指由征信机构提供，以书面、口头或者其他资料形式反映消费者个人的可信性、信用状态、信用能力、性格以及一般声誉和人格特征或生活方式的任何信息。该法案还强调了信息收集应该具备的完整性，关于个人信用的正面信息和负面信息都应该被包含在内。

此外，《公平信用报告法》还规定，仅存在于征信机构与消费者之间的交易信息，不属于有效的信用信息范围，包括征信机构与消费者、或因其他原因与征信机构有附属关系的人之间的交易，以及任何与信用卡发行或类似业务有关的消费者直接做出的信贷授权、批准和其他相关报告信息等。

由于个人信用信息所具备的特殊性，美国各项法律对于信用信息的使用和共享范围做出了明确的规定。根据《公平信用报告法》的规定，消费者信用信息只能够用于与信用交易有关的、判断消费者是否有资格获得信贷的、（个人及家庭）保险承做、雇佣或其他法律许可的目的。在信息的共享方面，银行、企业与其他第三方之间可以共享非隐私的个人信息，但是必须将共享的信息内容和对象告知消费者。

另外，根据相关法律规定，征信机构

在向使用方提供个人信用信息之前，必须最大限度的验证使用者的身份和使用目的，只有在确认其使用目的的合法性的前提下才可以将信息提供给对方。

为了防止对个人信用信息的泄露和滥用，以及不法分子的盗用行为，美国政府出台了严格的监管和惩处法规。1999年美国国会通过了《格莱姆-里奇-布莱利法案》，要求征信相关机构确保个人信用信息的安全和保密。

《公平信用报告法》则明确提出征信公司必须建立自己的信用报告查询系统，记录保存所有查询和购买信用报告的企业及其使用目的。所有滥用消费者信用信息的企业和个人都将被追究其民事或刑事责任。其他任何以欺诈方式获取他人信用信息的，应被处以罚款或两年以下的监禁。

随着信用交易数量的不断扩大，获取渠道愈加的复杂，必然会出现一些由于主观或客观原因产生的不正确的信用信息。对于这些不正确的信息，政府鼓励消费者主动去发现并且举报。根据《公平信用报告法》规定，消费者有权了解任何与自己信用状况有关的评价和判定依据，以及持有对不实信息的申诉权利。消费者如果对其信用信息的准确性提出争议，可以直接通知征信机构。如果征信机构有证据证明该争议属于无效的，可以在通知消费者的同时不展开调查。倘若争议属实，征信机构必须在接到通知的30日内对争议信息进行免费的重新调查。如果征信机构不采取调查，则必须在接到通知的30日内将争议的相关信息从消费者信用信息的档案中删除。

对于征信机构来讲，虽然并不需要对错误信息及其造成的结果承担直接责任，但是相关法律规定，因错误信息所造成的一切后果将由信息提供者承担。

直指造假舞弊的“利 剑”：《萨班斯 - 奥克斯利法案》

2001年12月2日，美国最大的能源公司

之一安然公司突然申请破产保护。这桩因会计造假创下资产额近500亿美元的破产案件备受关注，在国际会计界和商界引起了极大震动。由于信用缺失严重，影响了市场经济建设的进行。安然会计造假主要有两招：一招是通过设置复杂的公司组织结构，操纵利润和隐藏债务。另一招是对金融工具的创造性“运用”，几乎把所有的资产都转化成衍生金融工具，使本来不流动或流动性很差的资产或能源商品“流通”起来。安然1997年—2000年连续4年进行会计造假，共虚增利润超过6亿美元。

在安然之后，美国上市公司和证券市场丑闻不断。施乐、世界通信和环球电讯等一批企业巨擘纷纷承认存在财务舞弊，在美国资本市场上引起轩然大波。一批大的上市公司遭投资者抛弃，宣布破产。这些企业的造假行为不仅欺骗了投资者，也使自己付出了沉重的代价，同时，损害了资本市场的秩序，给美国经济造成了重大的影响。

特别是2002年6月的世界通信公司会计丑闻事件，彻底打击了投资者对资本市场的信心。7月21日晚，被假账丑闻缠身的世界通信公司向纽约南区美国地方法院申请破产保护，并以1070亿美元的资产额刷新了前不久安然创造的破产纪录，成为美国历史上最大的破产案。8月9日，世界通信公司又被发现了1999年—2000年期间的虚假收入33亿美元，假账总额已超过70亿美元。

面对安然和世界通信等财务欺诈事件破产暴露出来的公司和证券监管问题，美国立法机构采取紧急措施，立即着手制订了《萨班斯-奥克斯利法案》，简称《SOX法案》或《索克思法案》。该法规对美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》做出大幅修订，在公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面做出了许多新的规定。

《萨班斯-奥克斯利法案》于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会， 7月25日获得国会参众两院通过，先后有6个版本：2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日（最后版本）。它标志着美国证券法律根本思想的转变，从披露转向实质性管制。法案经历了将近20次公开听证，而且美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论，并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响。

法案的第一句话是：“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”时任美国总统小布什在签署该法案的新闻发布会上称：“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案。”

《萨班斯 - 奥克斯利法案》提出三项重要原则

一是法律重在有效执行，才能起到预期的约束作用。在20世纪80—90年代，美国公司管理阶层收入风险结构不合理，期权收益高，法律风险低。美国监管机构事后加大了对公司管理层的法律约束，陆续对公司丑闻事件的当事人提起公诉。安然公司有数十人被起诉，前首席执行官杰弗里·斯基林和创始人肯尼斯·雷依2005年5月25日被宣判有罪，分别获185年和

165年监禁。2002年8月2日，世界通讯公司两名高级财务主管被纽约联邦法院提起刑事诉讼。

二是建立合理、稳定的预期。人的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期之上，而完善的法律制度是建立这种预期的依据。美国公司管理阶层近乎贪婪的预期与其20世纪80—90年代的低风险不无关联。美国监管当局通过起诉与惩罚有错或者有罪管理者，以图形成一种新的预期：公司管理层需要自我约束。

三是政府适度管制。绝对无管制的市场容易走向极端和混乱，但高度管制同样不利于经济的发展。虽然安然等丑闻爆发，为政府介入加强管制提供了绝佳的借口，但相当多议员在立法辩论过程中仍然对政府管制持审慎态度。

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