改革完善农村宅基地翩鏖的实践与思考 一唐景明 党的十八届三中全会强调指出： 保农民的土地财产权，深入贯彻落实 集体土地确权登记发证的对象范围、 保障农户宅基地用益物权，改革完善 农村宅基地制度，选择若干试点，慎 重稳妥推进农村住房财产权抵押、担 保、转让，探索农民增加财产性收入 渠道。近年来，随着城镇化的快速发 展，一方面，大量农村劳动力外出打 工，在城镇涌现出了大量农业转移人 口，出现了大量农村土地荒芜、农房 破败、村庄空心化现象。据统计，我 国目前农村宅基地有１０—２０％是闲置 党的十八届三中全会精神，研究和探 索以农村宅基地制度改革为重点的农 村土地改革已经刻不容缓。 首先，亟需彻底摸清农村宅基地 现状。农村宅基地是农村集体土地的 一地籍调查、违法占地、争议调处等提 出了具体要求，同时，明确了力争到 ２０１２年底把全国范围内的农村集体土 地所有权证确认到每个具有所有权的 集体经济组织，做到农村集体土地确 权登记发证全覆盖，但实际推进却十 分缓慢。从四川、安徽等地开展农村 集体土地确权登记发证的实践来看， 这项工作既复杂麻烦，又费时耗力， 部分，也是农村土地改革最为敏感 的神经。完善农村宅基地制度，首先 必须确权颁证，摸清家底。２０１０年中 央一号文件就强调要加快农村集体土 地所有权、宅基地使用权、集体建设 用地使用权等确权登记颁证工作，力 争用３年时间把农村集体土地所有权证 确认到每个具有所有权的农民集体经 济组织。随后，国土资源部等部委又 先后发出加快农村集体土地确权登记 发证工作的通知和若干意见，对农村 而且成本巨大，特别是如何处理好一 户多宅和超面积占用宅基地的问题， 给农村宅基地确权登记发证带来难 度，是承认当年土改时谁占谁有的历 的，部分农村地区因农户举家外出， 宅基地闲置率超过３０％。另一方面，城 市周边的农村土地价值不断攀升，因 征占农村集体土地而引发的矛盾纠纷 愈演愈烈，有的甚至发展成极端事 件。如何提高农村土地的利用率，确 史，还是借机一律打乱重新分配，都 无明确法律支撑和现成经验可资借 鉴。成都温江区采取在颁发给农户集 体土地使用证的“记事”页中，特别 注明批准拨用农村宅基地面积是多 少，超面积的是多少，在以后分户建 房或现有房屋拆迁、改建、翻建或依 法实施规划重建时，按规定标准重新 确定使用权面积，其超过部分退还集 体的做法，得到广大农村居民的认 可，从而有力地加快了包括农村宅基 地在内的农村集体土地确权登记颁证 进度。截至２０１３年，全区已有８７．５％的 组、８５．７％的农户完成集体土地所有 权、土地承包经营权、宅基地使用 权、房屋所有权的确权登记颁证工 作，确认农村宅基地面积２１３２６．６４ 亩，占农村宅基地总面积的８８％。各地 需严格按照国土资源部、中农办、财 政部、农业部关于农村集体土地确权 登记发证的若干意见，加快推进包括 圜 农村宅基地在内的集体土地确权颁证 进度，真正摸清农村宅基地现状并建 立数据库，实行动态管理，为改革完 善农村宅基地制度奠定基础。 其次，尽快完善农村宅基地权 能。农村宅基地是农村居民居住权的 最基本体现，具有十分鲜明的身份性 和福利性。根据现行土地管理法等法 律法规的规定，农村宅基地只有农村 集体经济组织成员才能无偿享有，并 且一户只能拥有一处宅基地，人均宅 基地面积不得超过省、自治区、直辖 市规定的标准。从农村土地分类来 看，农村宅基地是农村居民为建设自 住房屋而使用的农村集体建设用地。 尽管通过确权颁发宅基地使用权证 书，体现了具有法律效力的财产权性 地。前期，温江区对自愿放弃宅基地 的农户安置城镇“双产权”住房，安 徽宁国县探索宅基地有偿退出每亩最 有农村集体经济组织成员资格的村民 取得和使用，并随集体经济组织成员 质，但是根据《物权法》等规定，农 村宅基地只是一种用益物权，而非完 资格的消失而消失，也就是说在农 村，只要作为由集体经济组织成员组 成的“户”不存在了，宅基地就应该 高补贴６万元等做法，具有借鉴意义。 对农民自愿退出的宅基地，既可留在 原集体经济组织，用以提供给其他申 请宅基地的农户使用；也可在村庄土 地整理时，以节约的建设用地指标在 整意义的现代产权，即农村居民对宅 基地只拥有占有、使用、收益的权 利，而没有处置的权利。实际上目前 及时收回，即使对宅基地上的房屋有 继承权的非农村居民，在现有法律未 作出修改之前，也不应采取出租、出 卖等方式变相长期占有和使用宅基 地，否则，既有失公平，也违背现行 法律本意。四是及时修订相关法律法 规，真正实行“地随房走”。目前， 农村宅基地的用益物权属性也没有充 分体现，亦即农民对宅基地只有占用 权和使用权，没有收益权。当前，亟 需顶层设计，制定生产要素在城乡之 间自由流动的实施意见，维护农民生 城乡建设用地增减挂钩过程中调整为 城镇建设用地；还可由村（组）集体 结合存量未确权到户的集体建设用地 一道，依法流转给产业化项目业主， 产要素权益，保障农民公平分享土地 增值收益；出台农村集体经济组织成 员界定办法，划定时问截止点，对以 发展乡村度假旅游等。二是推进农村 宅基地整理。对不愿到城镇安家落户 的农村居民，以组为单位（有条件的 地方可以村为单位），引导农民拆旧 农村宅基地属于宅地两张皮，宅是私 产，农民个人拥有地面权，可以买卖 交易；地是公产，村（组）农民集体 拥有地底权，农民个人只有使用权没 后新增加的集体经济组织成员，改革 无偿取得宅基地制度，还权赋能，使 宅基地真正成为农民的财产权，完整 体现农村宅基地的用益物权属性。 其三，试点探索农村宅基地的多 种处置方式。既然农村宅基地是农民 的一种财产权，就需要在确权登记颁 证的基础上，出台措施，鼓励农 民在符合规划和土地用途管制的前提 房建新房，适度规模集中居住，这既 可改善农户住居环境，也便于配置基 有所有权，并且现行法律规定宅基地 不能抵押和买卖。宅地分割的现实， 本公共服务。温江区万春镇幸福村利 用农村集体建设用地使用权、承包经 营权、宅基地使用权、农村房屋产权 的确权颁证成果，实施土地综合整治 项目，拆旧区共涉及集体建设用地面 积１４２．１亩，建新区共使用集体建设用 使农民财产权最重要的属性即交易权 缺失，进而导致农房抵押、转让也只 是专家和农民一厢情愿的事情，这与 城里人买卖房屋也变相进行了土地买 卖形成强烈反差。按照十八届三中全 会精神，保障农户宅基地用益物权， 就需要尽快修订完善土地管理法等法 律法规，在法律层面真正落实“地随 下合理处置宅基地，为增加农民收入 拓宽渠道。一是对自愿放弃农村宅基 地进城居住的，应当给予合理补偿。 地５８．５亩，挂牌出让后就地发展乡村 度假旅游产业４１．１亩，节余建设用地 指标４２．５亩公开出让，其收益扣除建 房走”，以此调动金融部门支援“三
