青海省公路建设投融资困境与出路

青海省公路建设投融资困境与出路■　曲　晨

（青海交通投资有限公司 青海西宁 810001）

摘　要：本文结合近年来青海公路建设所处的投融资环境变化实际,着重剖析了“地方支持资金投入与需求差距较大、公路PPP项目推进实施困难且阻碍较多、地方投融资平台公司转型升级压力增加”三大突出问题，归纳总结了“用活专项债券工具、创新PPP模式运用、推进融资平台转型、多种直融合力发展、大力挖掘路衍经济”等五项交通行业投融资创新做法，为加快全省公路建设,持续深化交通投融资改革,因地制宜探索实践项目建设运作模式，寻找出适合当下我省公路建设投融资的发展之路。

关键词：投融资体系　公路建设　PPP模式　路衍经济

【中图分类号】F830.3　 　 　　【文献标识码】A　　　 　 【文章编号】1007-841X-2019（7）-0044-04

一、引言

交通建设和交通运输是国民经济发展的奠基石，是社会生产、流通、分配、消费等各环节正常运转和协调发展的先决条件，对国民经济的可持续、健康、快速发展，及促进国防现代化建设和改善人民生活水平都起着十分重要的作用。发挥全省交通运输系统在经济社会发展中的先行引领作用，在经济新常态下，继续加强对国家投融资改革方面新的研究，以及深刻分析现行重点难点和瓶颈问题，对于探索推动我省交通运输事业高质量发展的新路径具有十分重要的意义。

建设将较大幅度增加，项目用地、环评等支持力度也在不断加大，为加快公路建设带来了难得的机遇。从行业层面讲，交通运输仍处于基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，交通强国建设从顶层设计转入启动实施阶段，交通运输改革、国企改革、公路建设管理改革、交通投融资改革等重大改革将集中落地实施。从全省发展讲，“战略”和“一优两高”战略全面实施，工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化加速推进，高速公路和国省道干线升级改造，为青海交通运输事业持续稳健发展提供了机遇。

2.从现行来看，一是随着国家防范化解金融风险一系列的出台，青海省交通建设项目“统贷统还”融

二、青海省公路建设投融资环境分析

（一）宏观机遇与挑战

1.从青海省情层面讲，经济新常态下，青海省经济将持续优化升级，“一带一路”、乡村振兴、兰西城市群规划等一系列重大战略将深入实施，基础设施等领域补短板力度将进一步加大，地方专项债券规模支持重点项目

资模式已终结，财政审计监管力度持续加大，国有企业融资行为受到刚性约束，交通建设项目融资难的问题更为突出；二是受相关调整和地方财政补贴能力较弱，行业投资类项目联审机制尚未形成等因素影响，PPP项目合规性审查周期较长，计划开工建设的项目难以按时落地实施。从融资平台公司实际情况来看，一是多年来累积的存量债务风险逐浙显现，加之资金来源渠道变窄，存量资金

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不足，还本付息压力持续加大，防范债务风险任务艰巨；二是与新时代新要求相比，融资平台公司转型发展还存在相关机制不畅、研究不深、谋划思路不宽、创新能力不足等问题。

（二）重要演变与影响

1.1994年，国家财政层面提出分税制改革，《预算法》颁布实施，提出不允许地方列赤字，举债融资。此后，融资平台公司在地方债务融资中扮演起重要的角色，数量也快速增长，使得地方债务规模越来越高，各种违规举债问题也越来越凸显。2014年，启动对地方的债务甄别工作，同年9月发布43号文（《关于加强地方性债务管理的意见》），明确将政企债务进行分离切割，指出要剥离地方投融资平台公司作为融资的职责，并开始在全国范围整治地方债务问题。随着43号文出台，国家加快建立规范的地方举债融资机制，筹集交通建设资金的瓶颈制约凸显，在青海省以往“平台公司为借款人、财政资金还款，地方负债”这一传统的“统贷统还”公路建设融资方式终结。在这种背景下，地方开始利用PPP或基金等方式，出具承诺函、融资租赁、签订购买服务协议等变相举债，增加了地方隐性债务。

2.2017年，供给侧结构性改革背景下，财政部、、人民银行等部门联合下发50号文（《关于进一步规范地方举债融资行为的通知》），重点在于规范融资担保行为，同时重点监管PPP变相融资行为。2017年—2018年，国家财政部先后下发87号文（《关于坚决制止地方以购买服务名义违法违规融资的通知》）、92号文（《关于规范和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》）、23号文（《关于规范金融企业对地方和国有企业投融资行为有关问题的通知》），明确禁止地方以购买服务变相融资，进一步规范了和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。对我省交通而言，通过以上的实施，信用担保缺失，借道PPP、产

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业基金、购买、明股实债等变相融资全面受限，加之全省收费公路回报率较低，资金的流动性和偿债来源的不确定性风险提高，公路建设投融资面临着严峻形势和挑战。

3.在经济下行压力之下，受制于之前金融去杠杆的影响，地方融资平台面临资金链断裂的风险。2018年，在这种风险下，和银相继发布101号文（《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》）和76号文（《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》），明确提出金融机构要满足融资平台的合理融资需求，不得盲目抽贷、断贷、停贷，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。2019年工作报告中也明确提出：“今年拟安排地方专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程”，为当下投融资困境中的交通基础设施建设带来利好消息。

三、青海省公路建设投融资难点及问题

（一）地方支持资金投入与需求差距较大

公共财政是公路建设的重要资金来源。随着国家财税、投融资改革深入推进，各地和财政、交通部门虽然已逐步将交通建设项目资金需求纳入一般公共预算和债券支持范围。但据不完全统计，2018年全国公路建设投资21335亿元，各地发行的地方公路建设专项债券占当年公路建设投资大约不到10%。而青海省问题更为凸显，2018年全省公路建设投资1131亿元，其中，落实车购税资金113.2亿元，占当年公路建设投资10%；公路专项债资金38亿元，占当年公路建设投资3%；一般债券3亿元，占当年公路建设投资3‰。主要由于省内大多数公路建设项目自身禀赋欠佳，且海拔高、多年冻土

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等问题导致建设公路技术要求高、造价昂贵，公路建设项目投资资金需求远远大于地方的财政补贴能力和一般债券、专项债券发行规模，建设资金的难以落实成为制约项目实施的主要因素。

（二）公路PPP项目推进实施困难且阻碍较多

随着全省公路网不断加密及建造成本不断提高、缺乏经营收入等，续建、新建项目推进实施普遍受到影响，交通建设压力增加，但交通建设依然是稳增长、惠民生的重要领域之一。近两年，为顺应时代变革，全省积极探索适用PPP模式、特许经营模式等开展公路建设。在运用PPP模式时，由于大多建设项目投资回报率低、投资回收期长、预期经济效益欠佳等，导致对社会资本吸引力不足，加之，如财政部下发21号文（《和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》）明确“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，其92号文（《关于规范和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》）明确“使用PPP模式的项目建设成本需要与绩效考核挂钩且占比不少于30%”等此类收紧，以及地方多部门对项目联审机制的不成熟和地方可动用财力的约束，项目前期审批、项目沟通协调、项目组织实施过程中均出现了较多摩擦和矛盾，影响项目推进实效。

（三）地方投融资平台公司转型升级压力增加在深化投融资改革的进程中，如雨后春笋般涌现的投融资平台公司以信用为担保的融资行为受到全面制约，逐步退出历史舞台，其融资能力的大大减弱，亟待转型发展。而在平台公司转型中，面临两个最大的压力就是：存量债务压力和融资受阻压力。由于地方投融资平台公司在过去所承担公益性项目形成的的债务体量巨大，随着时间推移，偿债压力逐步凸显，从银行看，紧缩的平台贷款仍在继续，因此“借新还旧”的套路难以实施，又因其本身融资造血能力较弱，极易导致逾期偿债风险增加。在交通行业也是如此，如何处置存量债务压力、还原交通投融资平台公司法人地位走向市场、为

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交通建设引入资金活水添动力成为转型升级的关键。

四、青海省公路建设投融资创新做法的建议

（一）用活专项债券工具

2017年，财政部联合交通运输部印发了97号文（《地方收费公路专项债券管理办法（试行）》），建立了收费公路专项债券制度，取得了收费公路投融资改革的重要突破。未来，在公路建设项目可行性研究阶段中，充分对项目进行论证与评估，并积极与当地沟通协调，争取更大的财政支持力度，确保项目在地方财政可承受范围的基础上，按照收费公路在运营期内，预期收益实现最大限度的专项债券发行额度，进一步填补公路项目建设资金短缺。此外，还可以尝试使用置换债，用于置换存量还贷高速公路债务，多措并举，用活用好专项债券融资工具，支持青海公路建设。

（二）创新PPP模式运用

为贯彻落实国家关于大力推行PPP模式的要求，积极推动PPP模式在青海公路建设的规范运用。首先，树立规范、高效、高质量发展PPP理念，加强对该模式的学习与研究，着力提高认识水平和实施能力。其次，加强地方财政部门的沟通协调，明确模式可行性条件、付费机制、绩效考核、预算管理等关键要求，加快项目联审进度。最后，结合项目自身特点，一路一策，积极探索特许经营（BOT）模式的运用，尝试使用“BOT+特殊股份”、“BOT+投资补助”、“BOT+投资入股（同股同权）”等多种有效运作方式，大力吸引实力雄厚的社会资本方投入青海公路建设，切实推动PPP公路建设项目规范有序实施。

（三）推进融资平台转型

推动公路建设收费运营板块的重新组合，通过兼并重组为转型提供新结构，理顺完善公路资产管理。如2017年成功挂牌运营的“山西交通控股集团有限公司”，有效化解了交通性债务，推动了当地综合交通产业聚集发展。青海省在深化交通投融资改革、实现政企分开的实践中，可以将交通融资平台公司与系统内业务相同或者互补的单位进行合并，在合并过程中，注重将公路项目资产、负债、现金流等主体对等一致，并形成集投融资、勘察设计、工程建设、运营养护一体化的运行机制，达到进一步实现企业规模效益的目的。

（四）多种直接融资合力发展

近年来，青海公路建设项目的融资工作，形成了以各银行金融机构项目贷款为主，中国银行间市场交易商协会、国家债务融资工具为辅的融资渠道，建立了“间接融资做保障、直接融资调结构”的融资体系，已发行的中期票据、永续中票、短期融资券、超短期融资券、企业债券等多项创新融资品种在省内交通基础设施建设领域融资方式上实现了零的突破。随着财税、投融资、金融改革的全面深化，在巩固原有融资渠道之外，积极探索适合当下转型发展的创新融资渠道，尝试利用优势公路资产，开拓使用ABS公路资产证券化、IPO收费公路权益上市等融资工具，或在集团化的基础上组建财务公司等，进一步建立健全规范、高效的市场融资行为。

（五）大力挖掘路衍经济

路衍经济广泛涵盖了综合服务、商体经营、能源业务、交通物流、文化旅游等，具有巨大的经济开发潜力，是实施“四个交通”的具体表现。结合青海省省情实际，深挖公路建设项目自身特色与资源禀赋，如在打造“生态环保路”、“旅游品牌路”、“民族团结路”时，实施光伏发电、旅游开发、特产物流等相关特色产业，盘活公路附属资产和衍生资产，实现交通产业转型升级和服务升

问题探

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级。同时，可以采取组建成立专门机构实施路衍经济一体化经营开发，将企业的定位、战略与当前重点在建和待建项目的路衍经济开发紧密结合起来，形成“建设项目推进一个、路衍经济成熟一个”的逐一实施击破机制，引领交通产业发展新动力。

参考文献：

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[7]青海省交通运输“十三五”发展规划.青海省交通运输厅.2016年.

个人简介：曲晨，（1991~）女，汉族，大学本科，经济师，现供职于青海交通投资有限公司。

责任编辑：时波

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